Seveso III, industrie insalubri e RIR: breve storia della normativa | Chimici.info

Seveso III, industrie insalubri e RIR: breve storia della normativa

Le attività industriali possono costituire un rischio per la salute e la sicurezza umana o per l’ambiente. L'esperto fa il punto

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di Giuseppina Paolantonio, Dott.ssa in chimica

Le attività industriali e non, che possono costituire un rischio per la salute e la sicurezza umana o per l’ambiente, sono da tempo regolamentate attraverso provvedimenti nazionali e comunitari, che intendono sottoporre l’esercizio dell’attività pericolosa ad un sistema di garanzie verificabili sia in fase preliminare autorizzatoria che durante lo svolgimento delle attività stesse.

A livello nazionale è storica la definizione di “industria insalubre” rispetto alle ripercussioni sul “vicinato”, e l’approccio conseguente circoscritto al livello territoriale. In questa area normativa il focus non è esclusivamente sui materiali chimici, ma riguarda anche le tipologie di lavorazioni con l’intento di circoscrivere e regolamentare qualsiasi immissione pericolosa nel contesto in cui l’attività va ad insediarsi.

La regolamentazione sulle industrie a rischio di incidente rilevante interessa invece tutte le aziende che detengano sostanze pericolose in quantità non trascurabili, indipendentemente dal tipo di attività esercita. Questa legislazione, di origine comunitaria, si inserisce in un contesto di norme già vigenti rivolte alla tutela dei lavoratori rispetto ai rischi chimici occupazionali ed alla salvaguardia dell’ambiente dall’inquinamento, con riferimento però alle condizioni normali di esercizio degli impianti industriali. Si tratta di una legislazione speciale, rivolta limitatamente alle attività meritevoli di particolare attenzione: infatti, la legislazione “ordinaria” inerente gli aspetti di salute, sicurezza ed ambiente si ritiene essere una risposta adeguata per la gran parte delle attività industriali.

L’art. 216 del Testo Unico Leggi Sanitarie stabilisce che l’esercizio di qualsiasi attività definita come “insalubre” è subordinato ad una comunicazione preventiva al Sindaco affinché questi possa valutarne gli effetti sulla salute pubblica. L’attività insalubre non è infatti vietata, ma a cura dell’interessato dev’essere comprovato che il suo esercizio non arrechi danno alla collettività del territorio in cui l’attività intende insediarsi.
Nell’ambito della disciplina delle industrie insalubri il termine “industria” non deve essere considerato in senso stretto, poiché nell’ambito degli aspetti regolamentati può essere appropriato riferirsi ad attività di qualsiasi tipo che possa dar luogo ad occasioni di pericolo: infatti il concetto di industria utilizzato dal Legislatore si riferisce in modo sostanziale a tutte quelle attività che, modificando la situazione socio-ambientale del territorio, possono dar luogo ad occasioni di pericolo per la salute pubblica.

Il Decreto del Ministero della Sanità 5 settembre 1994 ha distinto in due classi le attività che producono esalazioni insalubri.
La prima classe comprende quelle che tendenzialmente devono essere isolate e tenute lontane dalle abitazioni.
La seconda quelle che necessitano dell’introduzione di particolari metodi di lavoro e/o cautele affinché il loro esercizio non possa essere nocivo alla salute del contesto abitativo. Le classi sono definite in base alle sostanze chimiche prodotte o impiegate o depositate, ai materiali in uso (produzione, lavorazione, formulazione e altri trattamenti), ed anche al tipo di attività industriale.

Per quel che riguarda le Industrie a rischio di incidente rilevante, nate a seguito di incidenti disastrosi avvenuti nel contesto europeo e mondiale, la normativa europea ha inteso regolamentare le attività che potrebbero essere fonte di danno per la collettività attraverso un sistema che non prevede solo comunicazioni ed autorizzazioni preventive – come la regolamentazione nazionale sulle industrie insalubri – ma un sistema di prevenzione e gestione continua del rischio documentato e sottoposto a verifiche periodiche, strettamente coordinato con la gestione del territorio.
Il primo provvedimento in materia fu la Direttiva n. 82/501/CEE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose (D.P.R. 17 maggio 1988 n. 175), anche chiamata “direttiva Seveso” poiché il tragico evento accaduto nel comune lombardo fu determinante nell’evidenziare la necessità di provvedimenti maggiormente incisivi. Nel contesto normativo il provvedimento ampliava la tutela dei lavoratori, della popolazione e dell’ambiente, spostando l’attenzione sugli eventi incidentali chiamati “rilevanti” a causa della gravità delle possibili conseguenze associate. Il campo di applicazione comprendeva il deposito, la movimentazione, la detenzione e la lavorazione di sostanze pericolose o l’esercizio di determinate attività industriali. Per la prima volta vengono imposti obblighi relativi alla valutazione dei rischi dagli scenari incidentali nelle aree potenzialmente esposte a rischio, alla predisposizione di documentazione tecnica soggetta alla verifica e approvazione da parte di organi tecnici terzi, alla definizione e verifica delle modalità di gestione delle emergenze interne ed esterne.
A distanza di quattordici anni dalla prima direttiva Seveso, alla luce dell’esperienza applicativa emersa, fu emanata la Direttiva 96/82/CE (cosiddetta “Seveso II”, recepita con D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334), che ha soprattutto modificato l’individuazione del campo di applicazione – non più basata sulla tipologia di attività considerata, bensì sulla presenza di agenti chimici pericolosi, in qualunque stabilimento siano essi impiegati, nelle quantità uguali o superiori a quelle indicate in un apposito Allegato relativamente alle varie classificazioni di rischio.

Inoltre introduceva espressamente l’obbligo a carico del gestore (ovvero la figura di riferimento e con le responsabilità connesse: qualsiasi persona fisica o giuridica che detiene o gestisce uno stabilimento o un impianto oppure, ove la normativa nazionale lo preveda, a cui è stato delegato il potere economico o decisionale determinante per l’esercizio tecnico dello stabilimento o dell’impianto stesso) dello stabilimento a rischio rilevante di dotarsi di un sistema di gestione della sicurezza e redigere un apposito documento per la prevenzione degli incidenti rilevanti;

Importanti novità erano anche introdotte rispetto alla correlazione tra lo stabilimento e la pianificazione nel contesto urbanistico e territoriale; è introdotto il concetto di “effetto domino”: la possibilità che un evento diventi rilevante e la gravità correlata possono essere fortemente accentuate a causa di caratteristiche del contesto (infrastrutture, punti critici, vicinanza di altri stabilimenti, …).

Infine, veniva definito che la popolazione residente nel territorio ove è presente un’attività a rischio di incidente rilevante deve essere coinvolta nella fase decisionale in merito alla localizzazione di nuovi impianti, alle modifiche di quelli esistenti ed alla creazione di nuove installazioni attorno agli stabilimenti esistenti, ed informata adeguatamente sulla pianificazione di emergenza esterna.

Alcuni correttivi alla Seveso II furono apportati dalla Direttiva 2003/105/CE ed in particolare:
– ne ampliava il campo di applicazione, comprendendovi anche le operazioni minerarie di trattamento chimico o termico che comportano l’impiego delle medesime sostanze pericolose dell’Allegato I;
– modificava l’Allegato I parte 1 includendovi alcuni nitrati ed un maggior numero di sostanze cancerogene, e l’Allegato I parte 2, inerente le categorie di sostanze pericolose;
– estendeva la centralità della partecipazione, prevedendo anche la formazione e la consultazione dei lavoratori delle imprese subappaltatrici;
– rafforzava il diritto della popolazione interessata all’informazione esaustiva sulle misure di sicurezza in caso di emergenza, che devono essere fornite regolarmente ed in modo idoneo allo scopo;
– dava ancora maggiore rilevanza alla pianificazione territoriale ed al ruolo degli enti territoriali.

Recentemente, l’emanazione del Decreto Legislativo n. 105/2015 ha recepito la Direttiva 2012/18/UE (cd. “Seveso III”), che nasceva dall’esigenza di adeguare la classificazione delle sostanze e miscele pericolose oggetto del campo di applicazione al Regolamento CLP (Regolamento CE n. 1272/2008) che persegue l’armonizzazione del sistema europeo di classificazione, etichettatura ed imballaggio ai criteri internazionali stabiliti in ambito ONU e noti sotto la denominazione di Globally Harmonized System of Classification of Chemicals (GHS).
E’ entrato in vigore il 29 luglio 2015 (mentre la direttiva intendeva entrare in vigore il 1° giugno, data della piena entrata in vigore del CLP).

Il campo di applicazione viene quindi modificato per renderlo compatibile al nuovo sistema europeo di classificazione di sostanze e miscele ed al periodo di transizione temporale previsto, anche considerando che non vi è piena corrispondenza tra le classi di pericolo previste dalla normativa precedente al CLP e quelle del CLP. Inoltre, sono introdotti meccanismi correttivi per adeguare l’Allegato I alle classificazioni CLP relativamente a quelle sostanze che non presentano caratteristiche tali da poter originare un pericolo di incidente rilevante. Sono inoltre introdotte in Allegato I 14 nuove voci di sostanze pericolose con le relative soglie di rischio.

In realtà più che di un adeguamento si tratta di una riscrittura completa della legislazione previgente, e numerose sono le modifiche introdotte volte al miglioramento del sistema gestionale già disposto dai precedenti provvedimenti in materia. I concetti di “pubblico” (una o più persone fisiche o giuridiche nonché, ai sensi del diritto o prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi di tali persone) e di “pubblico interessato” (il pubblico che subisce o può subire gli effetti delle decisioni adottate sulle questioni disciplinate, o che ha un interesse da far valere in tali decisioni, comprese le organizzazioni non governative) sono nuovi rispetto ai testi delle precedenti Direttive e, in effetti, le disposizioni prevedono un rafforzamento delle disposizioni relative all’accesso alle informazioni sulla sicurezza – che devono essere rese disponibili senza che se ne debba fare richiesta espressa in modo chiaro e comprensibile ed in via permanente – e alla partecipazione ai processi decisionali. L’informazione alla popolazione va aggiornata ogni 5 anni e dovrebbe essere corredata da una sintesi del documento tecnico (Rapporto di sicurezza) che sia rivolta ai non esperti.
Il concetto di stabilimento è invariato (“area sottoposta al controllo di un gestore, nella quale sono presenti sostanze pericolose”), ma è differenziato nei due livelli di appartenenza – con conseguenti differenti obblighi, come anche nelle Direttive precedenti – denominati in modo nuovo:
– “stabilimento di soglia inferiore”, uno stabilimento nel quale le sostanze pericolose sono presenti in quantità pari o superiori a quelle elencate nella colonna 2 (parti 1 o 2) dell’Allegato I, ma in quantità inferiori alla colonna 3; corrisponde alla previgente classe prevista dall’art. 6 del D.Lgs. n. 334/1999;
– “stabilimento di soglia superiore”, uno stabilimento nel quale le sostanze pericolose sono presenti in quantità pari o superiori a quelle elencate nella colonna 3 (parti 1 o 2) dell’Allegato I; corrisponde alla previgente classe prevista dall’art. 8 del D.Lgs. 334/1999 ovvero quella gravata dagli obblighi più onerosi (si veda nel seguito).

Per l’attribuzione del livello di soglia occorrerà adottare il criterio della somma pesata di cui alla nota 4 dell’Allegato I, in modo da considerare la contemporaneità di sostanze.
Lo “stabilimento preesistente” (art. 3 lettera f) era già assoggettato alla precedente normativa e non subisce modifiche al proprio status, mentre l’”altro stabilimento” alla data del 1° giugno 2015 entra ex novo nel campo di applicazione oppure passa agli obblighi definiti per la soglia superiore.
Vengono poi introdotte norme più rigorose per le ispezioni degli impianti, al fine di garantire l’attuazione effettiva e il rispetto delle regole di sicurezza.

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