MINISTERO DELL'INTERNO - COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE - COMUNICATO - Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di coordinamento per l'alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 | Chimici.info

MINISTERO DELL’INTERNO – COMITATO DI COORDINAMENTO PER L’ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE – COMUNICATO – Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009

MINISTERO DELL'INTERNO - COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE - COMUNICATO - Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di coordinamento per l'alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di Protezione civile. (10A09517) - (GU n. 187 del 12-8-2010 - Suppl. Ordinario n.186)

MINISTERO DELL’INTERNO – COMITATO DI COORDINAMENTO PER L’ALTA
SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE

COMUNICATO

Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di
coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi
dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39,
convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi
urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici
nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi
urgenti di Protezione civile. (10A09517)

Premesse
Il presente documento d’indirizzo fa seguito alle linee-guida
(pubblicate nella G.U.R.I dell’8 luglio 2009, n. 156, s.g.)
concernenti la prima fase degli interventi attuati in Abruzzo dopo il
sisma del 6 aprile 2009 e, in particolare, la realizzazione dei
nuclei abitativi detti CASE; esso trova parimenti fondamento nella
disposizione dell’art.16, comma 4, del decreto legge 28 aprile 2009,
n.39, convertito con modificazioni dalla legge 24 giugno 2009, n.77,
secondo la quale i controlli antimafia sui contratti pubblici,
subappalti e subcontratti concernenti la realizzazione degli
interventi post-sisma si uniformano alle linee guida indicate dal
Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere,
anche in deroga a quanto previsto dal regolamento di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n.252.
Rispetto alla prima fase, quella attuale e’ caratterizzata in termini
di una maggiore e marcata “territorialita’” delle attivita’
progettuali ed esecutive, trattandosi, infatti, di dare corso alla
realizzazione di una serie di interventi su centri storici e su
centri e nuclei urbani e rurali interessati dalla predisposizione e
attuazione dei piani di riqualificazione territoriale e di
ricostruzione di cui si occupa il gia’ citato d.l.39/2009, come
convertito dalla legge 77/2009.
Una prima necessita’ che si pone, pertanto, e’ quella di delimitare
esattamente il “quadrante territoriale” interessato da questo secondo
set di disposizioni e, a tal fine, appare necessario che la
definizione di tale ambito venga precisamente ancorata alla
preesistente individuazione dell’area del cratere sismico operata dal
Commissario delegato per le attivita’ di cui all’articolo 4, comma 2,
del d.l.39/2009, come convertito dalla legge 77/2009, con
conseguente, puntuale riferimento all’apposito elenco dei comuni
ricadenti nella predetta area, di cui al decreto commissariale n.3
del 16 aprile 2009, pubblicato nella G.U.R.I del 17 aprile 2009,
n.89.
Un ulteriore e correlato effetto che deriva dalla surriferita
delimitazione territoriale e’ che le presenti disposizioni si
rivolgono alle istituzioni pubbliche, agli enti pubblici locali ed
agli altri soggetti, pubblici e privati, che risultino direttamente
coinvolti nelle attivita’ di pianificazione degli interventi di
ricostruzione e nella conseguente attuazione di tali interventi,
secondo il quadro previsionale che fa capo al decreto n.3 del 9 marzo
2010, adottato dal Presidente della Regione Abruzzo nella qualita’ di
Commissario delegato per la ricostruzione, ex art. 1, comma 1, del
decreto legge n.195 del 30 dicembre 2009, convertito dalla legge 26
febbraio 2010, n. 26.
Il passaggio alla fase della ricostruzione, che viene sottolineato e
sancito con l’adozione del d.l. n.195/2009, citato, e dell’OPCM
n.3833 del 22 dicembre 2009, comporta la necessita’ di rimodulare gli
strumenti e le misure di prevenzione del rischio mafioso, tenendo
conto, come si diceva, degli elementi particolarmente caratterizzanti
tale fase, ad iniziare da quelli di carattere istituzionale e
giuridico-amministrativo.
Sotto questo specifico profilo, si evidenzia come le attivita’ di
pianificazione e di ricostruzione di cui si sta trattando siano
connotate dall’esigenza di sollecitare, da un lato, il massimo grado
di coinvolgimento delle diverse realta’ territoriali colpite dal
sisma del 6 aprile 2009, a tal fine salvaguardando l’esercizio delle
relative competenze, e, dall’altro, di promuovere “un forte
coordinamento tra tutti i soggetti istituzionali coinvolti” (come
testualmente puo’ leggersi nelle premesse dell’OPCM del 22 dicembre
2009, n.3833).
Il bilanciamento di tali differenti istanze ha portato, per il primo
aspetto, a confermare le competenze di pianificazione territoriale e
di programmazione degli interventi di ricostruzione dei centri
storici in capo ai sindaci dei comuni dell’area del cratere sismico
(in tal senso dispongono gli artt. 2, comma 12 – bis, e 14, comma
5-bis, del d.l.39/2009, come convertito dalla legge 77/2009), e, per
il secondo aspetto, a far si’ che la complessa attivita’ in questione
venga a corrispondere ad un disegno unitario perseguito con modalita’
sinergiche, la cui promozione rimane affidata ad intese sia con il
Commissario delegato per la ricostruzione, alla luce degli
“orientamenti e dei criteri generali” definiti da quest’ultima
autorita’ (cfr. art. 1, comma 2, del citato decreto commissariale n.3
del 9 marzo 2010), sia con il presidente della provincia
territorialmente competente nelle materie rientranti nelle
attribuzioni relative a quest’ultimo ente locale.
Rispetto alla fase precedente, nella quale le funzioni di stazione
appaltante sono risultate concentrate nel Dipartimento della
protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, questa
successiva si connota, dunque, per il fatto di coinvolgere nelle
procedure di aggiudicazione una vasta platea di soggetti pubblici
attuatori, con possibili effetti di dispersivita’ e una piu’
complessa organizzazione delle attivita’ di monitoraggio antimafia.
Un’ulteriore, preliminare osservazione consiste nell’evidenziare il
particolare rilievo che vengono ad assumere nella fase ricostruttiva
e riabilitativa delle strutture compromesse dal sisma le attivita’ di
carattere edilizio eseguite in loco, con sensibile e crescente
impegno delle imprese operanti nell’indotto.
In chiave positiva vi e’ da osservare che, frattanto, e’ venuta ad
impiantarsi una strumentazione di controllo e di monitoraggio piu’
affinata e complessa, indirizzata specificamente al contrasto del
rischio di penetrazione mafiosa, le cui potenzialita’ sinergiche
vanno sollecitate al fine di conseguire livelli incrementali di
sicurezza. In questo senso si citano: i) l’adozione del decreto
ministeriale (1)

(1) Si tratta del decreto del Ministro dell’interno, di
concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, del 3 settembre 2009,
istitutivo della Sezione Specializzata del CCASGO e del
GICER, di cui vengono definite funzioni e composizione.

che, ai sensi dell’art.16, comma 2, del d.l. 39/2009, convertito
dalla legge 77/2009, ha provveduto alla costituzione della Sezione
Specializzata del Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza
delle Grandi Opere, presieduta dal prefetto della provincia di
L’Aquila; tale organismo, peraltro, opera a diretto supporto del
prefetto di L’Aquila e in stretta correlazione con questo Comitato,
come specifica l’art. 2, comma 1, del citato d.m., verso il quale ha
un obbligo di referto periodico circa l’attivita’ svolta (comma 5);
ii) lo stesso provvedimento ha definito i compiti di monitoraggio e
analisi del Gruppo Interforze Centrale per l’Emergenza e
Ricostruzione (GICER); tale organismo, di cui sono stati altresi’
individuati il coordinatore e i componenti, e’ allo stato pienamente
operativo e puo’ senz’altro rappresentare un essenziale punto di
riferimento, come si dira’ infra, all’interno del sistema di
controllo antimafia; iii ) la previsione contenuta nell’OPCM n.3757
del 21 aprile 2009, art. 1 comma 2, secondo la quale il Commissario
delegato definisce procedure finalizzate al conseguimento di un
compiuto monitoraggio, da parte delle forze dell’ordine, delle
imprese impegnate nella realizzazione delle opere e degli interventi
di ricostruzione, dando tempestiva comunicazione, alle stesse forze
dell’ordine, degli elementi informativi significativi. A tale scopo
la norma fa carico ad ogni stazione appaltante di comunicare la
ragione sociale dell’impresa affidataria, i nominativi dei relativi
titolari e degli amministratori, l’eventuale utilizzo di imprese
subcontraenti, con specificazione degli stessi elementi informativi,
nonche’ le generalita’ complete di tutto il personale impegnato nella
realizzazione delle opere e degli interventi commissionati.
Non vanno sottaciute, inoltre, altre specifiche previsioni che, per
quanto risultino incidenti in ambiti differenti da quello che qui si
considera ed ancorche’ adottate funzionalmente agli interventi
emergenziali diretti alla realizzazione di moduli abitativi (art. 2
del d.l. 39), presentano, nondimeno, correlazioni interessanti e
potenzialmente sinergiche con le attivita’ di prevenzione e contrasto
del rischio d’inquinamento criminale. Si citano, in questo senso: iv)
l’OPCM n.3760 del 30 aprile 2009, art.2, secondo cui il Commissario
delegato, al fine di garantire la trasparenza e la concorrenza delle
procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti di lavori,
servizi e forniture puo’ avvalersi dell’Autorita’ di vigilanza sui
contratti pubblici per chiarimenti tecnici, indicazioni e pareri
nella selezione dei concorrenti, nella predisposizione dei contratti
e nella gestione dei rapporti con le ditte appaltatrici; la stessa
norma prevede che per l’efficace attuazione dei compiti di sua
competenza l’AVCP organizza un’apposita struttura di riferimento
composta da proprio personale fino a dieci unita’; nell’ambito del
presente documento l’intervento collaborativo dell’AVCP viene
considerato particolarmente rilevante anche in considerazione
dell’indefettibile esigenza che le stazioni appaltanti assicurino
l’integrita’ dei principi di concorrenza e di trasparenza delle
procedure di selezione, suscettibili di essere fortemente compromessi
da forme di “cartello” cui siano sottesi interessi economici della
criminalita’ organizzata; v) l’OPCM n.3771 del 19 maggio 2009, il cui
articolo 9 stabilisce, al fine di garantire la massima celerita’ alle
procedure contrattuali, che il Commissario delegato possa avvalersi
del competente Provveditorato interregionale per le opere pubbliche
ai fini dell’espletamento di competenze che ricomprendono la
predisposizione di atti per la selezione di concorrenti e la
sorveglianza sull’esecuzione dei contratti.
Tali forme di collaborazione istituzionale possono trovare,
naturalmente, incisiva prosecuzione anche nella fase piu’ avanzata
della ricostruzione. Ed in questa direzione appare oltremodo
significativa la circostanza che il Presidente della Regione Abruzzo,
Commissario delegato per la ricostruzione, abbia interessato l’AVCP
al fine di costituire specifici gruppi di lavoro con l’obiettivo di
predisporre i bandi di gara per le attivita’ di rimozione delle
macerie, come evidenziato nella riunione del 10 marzo 2010 della
Sezione Specializzata del CCASGO presso la Prefettura di L’Aquila.
Nella stesso quadro, inerente all’esigenza di accrescere le relazioni
sinergiche e collaborative tra i diversi attori pubblici, si
inserisce la concreta prospettiva di promuovere forme di proficuo
coinvolgimento della Struttura Tecnica di Missione, costituita a
supporto dell’attivita’ del Commissario delegato per la
ricostruzione, ai sensi dell’OPCM n.3833 del 22 dicembre 2009, i cui
compiti risultano anche rivolti ad assicurare un adeguato
coordinamento istituzionale (come testualmente recita l’articolo 3,
comma 1, della citata OPCM n.3833). Inoltre, l’art. 4 della citata
OPCM prevede che la Struttura tecnica di Missione, nell’ambito delle
attivita’ della ricostruzione e per i profili attinenti ai centri
storici, coadiuva i comuni che lo richiedono; sicche’ viene a
profilarsi un possibile impiego di tale Struttura come organo di
avvalimento per i Sindaci.

Disposizioni derogatorie sulla competenza in materia di informazioni
antimafia

In continuita’ con l’indirizzo espresso con le precedenti
linee-guida, si conferma l’assoluta esigenza che i controlli
antimafia sulla filiera dei soggetti coinvolti negli interventi di
ricostruzione siano esclusivamente incentrati sullo strumento delle
informazioni del prefetto, di cui all’art.4 del decreto legislativo
490/1994 e all’art.10 del d.P.R. 252/1998. Cio’ avuto riguardo alla
necessita’ di avanzare la soglia difensiva, inferibile dallo stesso
articolo 16, comma 1, del d.l.39/2009, allorche’ fa esplicito
riferimento alle “attivita’ di prevenzione dell’infiltrazione
mafiosa”. L’evocazione della situazione di infiltrazione criminale,
infatti, finisce per attrarre le attivita’ di controllo nell’area
delle informazioni del prefetto, in quanto e’ a tale strumento che
rimane principalmente affidato l’obiettivo di intercettare la
maggiore forma di insidia, costituita, per l’appunto, anche nella
precoce e piu’ subdola modalita’ rappresentata dai tentativi di
infiltrazione, dall’inserimento di organizzazioni criminali nelle
societa’ o imprese interessate alle procedure di aggiudicazione e di
affidamento di appalti pubblici.
Nelle linee-guida del 2009 si e’ intervenuti sull’utilizzo delle
informazioni del prefetto, enucleando per l’esperienza di L’Aquila un
modello originale, secondo il quale l’accertamento e la conseguente
attestazione dell’inesistenza di condizioni di ostativita’ venivano a
suddividersi in due momenti distinti; cio’ a beneficio dell’economia
dei tempi di rilascio della “liberatoria” limitatamente
all’insussistenza di cause interdittive tipizzate, ossia
corrispondenti al contenuto del comma 7, lettere a) e b), dell’art.10
del d.P.R. 252/1998, l’accertamento delle quali e’ in definitiva
rimesso alla compulsazione delle risultanze del sistema SDI,
confermate attraverso la consultazione del certificato del casellario
giudiziale e dei carichi pendenti.
Veniva, inoltre, conferita una particolare evidenza agli accertamenti
riconducibili al comma 7 lettera c) dell’art.10 citato, sottolineando
come le verifiche in questo caso richiedessero uno scrutinio ben piu’
complesso, per il quale non si e’ mancato anche di fornire
indicazioni di carattere generale circa l’apprezzamento del grado di
sintomaticita’ degli elementi di sospetto emersi (cfr. Disposizioni
indirizzate al prefetto della provincia di L’Aquila, paragrafo 2),
nonche’ di evidenziarne le potenzialita’ dinamiche nell’ambito
dell’attivita’ di controllo dell’operatore economico.
Tale impianto procedurale che delinea, nel campo delle verifiche
antimafia, una fase di primo livello seguita da un momento di
approfondimento investigativo di maggiore impegno e percio’ piu’
fluido quanto ai tempi, e’ qui pienamente confermato, con le
avvertenze che seguono.
E’ evidente che un modello cosi’ congegnato richiede un forte
interscambio informativo tra le diverse entita’ organizzative
chiamate ad intervenire e colloquiare nel circuito decisionale;
sicche’ appare del tutto consequenziale, in questa sede, porre
l’accento, da un lato, sull’importanza del ruolo di snodo ascrivibile
al Gruppo Interforze che opera presso la prefettura di L’Aquila, e,
dall’altro, sulla rilevanza dei compiti attribuiti al GICER (Gruppo
Interforze Centrale per l’Emergenza e Ricostruzione) cui, in primo
luogo, spetta l’analisi delle informazioni concernenti le verifiche
antimafia, alla luce dell’art.5, comma 1, del d.m. del 3 settembre
2009, a supporto dell’attivita’ della Sezione Specializzata di questo
Comitato istituita presso la prefettura di L’Aquila.
Ne deriva che il flusso informativo relativo a cio’ che si e’ qui
convenzionalmente individuato come primo livello delle verifiche
antimafia, nel caso in cui siano coinvolte piu’ province, e, dunque,
piu’ prefetture – in primis, quella di L’Aquila, la quale e’ “termine
fisso” del sistema delle opere di ricostruzione in Abruzzo, sia in
ragione del radicamento territoriale dell’opera, sia dei compiti di
coordinamento e indirizzo affidati ex lege al prefetto (cfr. art.16,
comma 1, del d.l.39/2009); quella di residenza della societa’ o
dell’impresa; quella (o quelle, eventualmente) di residenza dei
soggetti responsabili dell’operatore economico ovvero dei soggetti
familiari, anche di fatto, conviventi nel territorio dello Stato, che
risultino poter determinare, ex articolo 10, comma 8, del d.P.R.
252/1998, in qualsiasi modo le scelte e gli indirizzi dell’impresa –
deve poter trovare nel Gruppo Interforze della prefettura di L’Aquila
un punto di raccordo e di sintesi, in maniera da evitare dispersioni
e diseconomie procedurali.
Pertanto, le prefetture coinvolte negli accertamenti in questione
dovranno, con la tempestivita’ resa necessaria dal particolare
rilievo che il fattore della celerita’ assume negli interventi di
ricostruzione in Abruzzo, procedere innanzitutto alle verifiche di
primo livello (accesso ai dati SDI, confermati dalle evidenze dei
certificati penali suindicati), avendo cura di rendere completa ed
esaustiva l’indagine, in particolare verificando l’eventuale
sussistenza di comunicazioni effettuate ai sensi dell’art. 10-bis,
commi 2 e 3, della legge antimafia 575/1965, circa l’eventuale
pendenza dei provvedimenti giudiziari e di prevenzione ivi indicati.
Gli esiti di tale verifiche dovranno immediatamente essere comunicati
alla prefettura di L’Aquila, accompagnati, qualora risulti gia’
possibile, dalle risultanze degli accertamenti riconducili alla
lettera c) dell’art. 10, comma 7, del d.P.R. 252/1998. Nelle ipotesi,
infatti, in cui, anche sotto quest’ultimo aspetto, non emerga alcun
elemento sintomatico, meritevole di approfondimento, viene a scemare
ogni motivo per mantenere distinte le due fasi dell’accertamento
antimafia, destinate, invece, in simili evenienze, a ricomporsi uno
actu.
Si raccomanda che la valutazione complessiva degli elementi
acquisiti, oggetto del flusso informativo indirizzato verso la
prefettura di L’Aquila, venga in ogni caso curata dal competente
Gruppo interforze, in maniera che l’esito diagnostico, avvalendosi di
tutte le diverse expertises che sono presenti in quell’organismo
interforze, possa trovare ancoraggio e conforto nella piu’ ampia
condivisione conoscitiva.
I vantaggi di una adeguata valorizzazione del ruolo del GICER sono
poi evidenti con riguardo al secondo step di verifiche, concernenti
le situazioni di pericolo di infiltrazione o di condizionamento della
criminalita’ organizzata, il cui accertamento e’ riconducibile al
contenuto dell’art. 10, comma 7, lett. c) del d.P.R. 252/1998.
In questa fase, infatti, il pieno coinvolgimento del GICER, specie in
presenza di elementi di fumus che necessitino di approfondimento in
un ambito piu’ vasto e complesso, tale da trascendere il patrimonio
informativo degli organi investigativi territoriali, viene incontro a
plurime esigenze, ponendosi allo stesso tempo: i) a garanzia di
un’analisi integrata degli elementi informativi, arricchiti da
evidenze provenienti da contesti e realta’ territoriali diversi; ii)
a garanzia, inoltre, della stessa completezza e attualita’ degli
accertamenti (esigenza, quest’ultima, che postula un canale di
dialogo sempre agevole e fruibile tra le diverse istanze coinvolte);
iii) nell’interesse, infine, della fluidificazione delle procedure di
verifica, atteso che come specifico obiettivo delle attivita’ del
GICER e’ appunto indicato (cfr, art. 5, comma 3, del d.m. 3 settembre
2009) quello della celerita’ dei controlli antimafia.
Tale concentrazione operativa dei flussi informativi attinenti ai
controlli antimafia – che tende anche a contenere una certa
ipertrofia dei tempi registratasi nell’esperienza fin qui condotta in
Abruzzo – non puo’, naturalmente, esaurirsi nella fase a monte, ossia
in quella di raccolta, di analisi e di verifica degli elementi. Essa
deve poter tradursi, onde conferire al “modello Abruzzo”
un’intrinseca e logica coesione, anche a valle di questo processo,
cioe’ a livello decisionale, a cui si attesta l’esito amministrativo,
complessivo e finale, del descritto iter.
Alla luce di tale riflessione trova dunque fondamento l’attribuzione,
esclusiva e unitaria, al prefetto della provincia di L’Aquila della
competenza al rilascio delle informazioni richieste con riferimento
agli interventi di ricostruzione, anche in deroga al comma 8
dell’articolo 10 del d.P.R. 252/1998 (che attribuisce in via
ordinaria tale competenza al prefetto della provincia ove hanno sede
o residenza le persone fisiche, le imprese, le societa’ e gli altri
soggetti giuridici interessati ai contratti o subcontratti per i
quali e’ prevista l’acquisizione dell’informazione prefettizia).
Per l’effetto, sono da considerarsi superate, venuta meno la loro
ragione d’essere, le disposizioni contenute nelle linee-guida dell’8
luglio 2009, nella parte (Disposizioni indirizzate al prefetto della
provincia di L’Aquila, paragrafo 4) in cui prescrivono che le
informazioni rilasciate su impulso del prefetto della provincia di
L’Aquila dai prefetti della altre province rechino una speciale
dicitura diretta ad escluderne l’utilizzo in procedure contrattuali
diverse.
Resta, invece, integralmente confermata, pur nel delineato nuovo
assetto procedurale e organizzativo, ogni altra precedente
disposizione diretta a conferire il massimo della speditezza alla
collaborazione e allo scambio informativo; sicche’ le richieste di
elementi provenienti dalla prefettura di L’Aquila, afferenti alle
procedure contrattuali riguardanti gli interventi di ricostruzione
post-sisma, mantengono il carattere di assoluta priorita’.
In considerazione del carattere innovativo delle disposizioni
contenute in questo paragrafo, il sistema derogatorio qui delineato
sul piano della competenza trovera’ applicazione per il rilascio
delle informazioni prefettizie le cui richieste siano state avanzate
dalle stazioni appaltanti successivamente alla data di pubblicazione
delle presenti linee-guida nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
Italiana. Ne consegue che le procedure di accertamento e rilascio che
risultino in corso alla predetta data saranno completate alla stregua
delle ordinarie previsioni normative.
In considerazione, inoltre, dell’aggravio di lavoro che fara’ carico
alla prefettura di L’Aquila, si sottolinea l’esigenza che vengano
considerate con la massima attenzione possibile le conseguenti,
maggiori necessita’ di risorse, sia umane che strumentali.

Disposizioni indirizzate alle stazioni appaltanti e al prefetto della
provincia di L’Aquila

1. Si e’ gia’ detto, nelle premesse, che un elemento critico della
fase attuale di ricostruzione e’ dato dalla presenza di una platea
vasta di soggetti competenti per cio’ che concerne la gestione delle
procedure di aggiudicazione e di affidamento dei lavori.
Va chiarito che tale complessita’ e’ il portato di una combinazione
di fattori e non e’ esclusivamente riconducibile alla circostanza che
i diversi comuni dell’area del cratere sismico restano pienamente
titolati alla messa in esecuzione dei rispettivi piani di
ricostruzione. Occorre, infatti, considerare che anche la
ricostruzione o la riabilitazione di edifici privati puo’ comportare,
in determinate condizioni, l’assoggettamento dell’intervento alle
procedure dell’evidenza pubblica; come, ad esempio, nel caso
previsto, da ultimo, nell’art. 7 del decreto n. 3 del 9 marzo 2010,
adottato dal Presidente della Regione Abruzzo, Commissario delegato
per la ricostruzione (2).

(2) La citata norma, nei casi di particolare compromissione
dell’aggregato urbano sul quale e’ necessario che si
proceda con interventi unitari, individua quale modalita’
attuativa quella del programma integrato. In tal caso, il
sindaco, acquisito con le modalita’ individuate dall’OPCM
n.3820 del 12 novembre 2009 il consenso dei proprietari
degli edifici rientranti nell’ambito dell’intervento,
individua, mediante bando pubblico, un unico soggetto
attuatore con compiti di progettazione e realizzazione
integrata degli interventi pubblici e privati.

Va poi tenuto presente, ad accrescere le complessita’, il fatto che
concorrono alle attivita’ di ricostruzione anche gli interventi di
diretta competenza statale, in special modo quelli rivolti a
fronteggiare alcune situazione di emergenza assoluta per le quali il
Governo, su proposta del Presidente della Regione Abruzzo, ha
ritenuto di garantire la massima tempestivita’ di esecuzione dei
lavori di ripristino. Si fa riferimento, a tale riguardo, agli
interventi oggetto del programma stralcio approvato dal CIPE (vedasi,
deliberazione 6 novembre 2009, n. 82, pubblicata in G.U.R.I. s.g.
n.28 del 4 febbraio 2010), concernente 27 edifici pubblici della
citta’ e della provincia de L’Aquila danneggiati dagli eventi
sismici, per i quali e’ stato nominato soggetto attuatore il
Provveditorato interregionale per le opere pubbliche Lazio, Abruzzo e
Sardegna.
A parte l’auspicio che possa in breve affermarsi un processo di
concentrazione e di semplificazione del quadro soggettivo (3)

(3) Il riferimento, nel testo, alla SUA- Stazione Unica
Appaltante- e’ piu’ che evidente. Per inciso, si rileva
come nel d.d.l recante Piano straordinario contro le mafie,
nonche’ delega al Governo in materia di normativa
antimafia, l’articolo 10, relativo alla promozione
dell’istituzione in ambito regionale di una o piu’ stazioni
uniche Appaltanti, ne sottolinei espressamente la valenza
in chiave di prevenzione del “rischio di infiltrazioni
mafiose”, oltre a citare le evidenti finalita’ di
regolarita’ e trasparenza, nonche’ di economicita’ di
gestione delle procedure contrattuali, che supportano la
necessita’ istitutiva delle SUA.

della committenza, appare necessario, a fronte di siffatta situazione
di “parcellizzazione” dei centri gestionali, tendere verso un
obiettivo di armonizzazione delle procedure e delle modalita’ di
controllo antimafia, in funzione spiccatamente preventiva.

1.1. Necessita’ di una cornice di riferimento generale. Contenuti e
obiettivi

In tale prospettiva, questo Comitato presta il proprio assenso
all’iniziativa proposta dal prefetto di L’Aquila pro-tempore di
sottoscrivere con il Presidente della Regione Abruzzo, Commissario
delegato per la ricostruzione, cui competera’ svolgere un ruolo di
regia rispetto ai diversi Soggetti Attuatori degli interventi, un
Protocollo d’intesa concernente i controlli di legalita’ antimafia;
protocollo destinato ad impattare sulle stazioni appaltanti
competenti all’attuazione degli interventi di ricostruzione, nonche’
a regolare l’intera filiera degli esecutori e dei fornitori coinvolti
nella fase esecutiva (contratti di appalto e fornitura, sub-appalto,
sub- contratti, sub affidamenti, cottimi, noli a caldo e a freddo,
fornitura e posa in opera di materiale, prestazioni definite
“sensibili” ecc.).
Riguardo ai contenuti dell’accordo di collaborazione istituzionale,
si ravvisa la necessita’ di fornire di seguito alcuni punti di
orientamento:
– e’ ormai invalsa da tempo come best practice la costituzione di
banche- dati in cui, a cura della stazione appaltante, vengono
immagazzinati e conservati i dati significativi relativi alle
imprese partecipanti, a qualunque titolo, all’esecuzione
dell’opera, comprese le annotazioni concernenti l’eventuale
espulsione dell’impresa per sopravvenuti accertamenti in corso
d’opera, ossia effettuati a valle del contratto, sub-contratto,
ecc, che abbiano evidenziato, anche in sede di accesso,
controindicazioni sul piano delle cautele antimafia. Tale forma
di controllo ha trovato attuazione anche negli interventi
eseguiti in Abruzzo, oggetto delle precedenti linee-guida le
quali, a questo proposito, hanno previsto la realizzazione della
Anagrafe degli esecutori, a cura dell’amministrazione
aggiudicatrice, accessibile alla Direzione Investigativa
Antimafia. La misura organizzativa in questione va integralmente
confermata in ogni sua modalita’ applicativa (4).

(4) Si veda, tuttavia, in questo stesso paragrafo la parte
relativa al monitoraggio dei flussi di manodopera locale,
per i quali e’ prevista la costituzione di un’apposita
sezione.

A questo fine, il Comitato ritiene che l’allocazione piu’
congeniale dell’infrastruttura informatica di cui trattasi sia da
ravvisarsi nell’ambito della Struttura Tecnica di Missione, di
cui all’OPCM n.3833 del 29 dicembre 2009. Cio’ anche a motivo del
fatto che tra le funzioni di supporto affidate alla STM
l’articolo 4, comma 2, della citata Ordinanza menziona quelle
afferenti alla tracciabilita’, monitoraggio e trasparenza degli
interventi. In ogni caso il Comitato tiene qui a ribadire
l’indispensabilita’ che le schede anagrafiche delle imprese
esecutrici vengano archiviate e custodite presso un centro
unitario di raccolta, al fine di rendere piu’ agevoli le
modalita’ gestionali, di accesso e di consultazione, nonche’ allo
scopo di centralizzare il flusso informativo verso l’AVCP per le
finalita’ gia’ indicate nella direttiva di luglio 2009. Come nei
protocolli patrocinati dal Comitato, anche nelle linee-guida per
l’Abruzzo si e’ stabilito, infatti, che le sanzioni espulsive
applicate nei confronti dei soggetti d’impresa vengano portate a
conoscenza, a cura del responsabile del procedimento, all’AVCP ai
fini dei conseguenti adempimenti in tema di casellario
informatico delle imprese dettati con determinazione n.1 del 10
gennaio 2008;
– l’intesa dovra’ contemplare, a tutela della sicurezza nella
fase di esecuzione contrattuale, i casi di omessa denuncia e
informazione, da parte dell’impresa aggiudicataria/affidataria,
dei tentativi di estorsione, con qualunque forma e modalita’ essi
siano stati perpetrati (5);

(5) Resta confermato (cfr. linee-guida dell’8 luglio 2009,
pag.52) che l’informazione circa gli episodi di carattere
estorsivo va indirizzata in ogni caso al Coordinatore del
Gruppo Interforze presso la prefettura di L’Aquila, per le
stesse finalita’ di accentramento dei flussi informativi
che si sono illustrate. Nel caso in cui l’evento, per le
sue modalita’ commissive o per altri aspetti, riguardi il
territorio di altra provincia interessata dagli interventi
della ricostruzione, l’informazione di cui trattasi andra’
partecipata al responsabile dell’omologo organismo locale.
E’ evidente l’oggettiva necessita’ che tali episodi vengano
prontamente portati a conoscenza del GICER.

andra’, inoltre, specificato che l’inosservanza dell’obbligo in
questione potra’ assumere rilievo in relazione all’irrogazione
della sanzione consistente nella perdita del contratto, e che,
inoltre, in analogia con quanto previsto dall’art. 176, comma 3,
lett.e) del decreto legislativo n.163/2006 (Codice dei contratti
pubblici, d’ora in avanti indicato con il termine Codice) il
comportamento dell’aggiudicatario/affidata rio sara’ oggetto di
comunicazione alla stazione appaltante perche’ possa essere
valutato ai fini della successiva ammissione ad ulteriori
procedure contrattuali gestite dalla medesima stazione
appaltante;
– nello schema sottoposto all’attenzione del Comitato, si
sottolinea la necessita’ che vengano monitorati in particolare
gli assetti proprietari delle imprese diverse da quelle
individuali, allo scopo di accertare l’effettivo titolare delle
quote e azioni del capitale sociale; tanto in attuazione del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 maggio 1991,
n.187, adottato ai sensi dell’art.17, comma 3, della legge 19
marzo 1990, n.55, sulla prevenzione della delinquenza di tipo
mafioso. Nel condividere l’introduzione nelle previsioni pattizie
di tale specifico richiamo, si attira l’attenzione sui seguenti
elementi, da porre in evidenza nell’ambito dell’intesa
istituzionale specificando che: i) a mente dell’art. 3, comma 1,
lettera d) del citato d.m. del 3 settembre 2009, il monitoraggio
degli assetti societari forma oggetto delle specifiche modalita’
di declinazione delle attivita’ di prevenzione delle
infiltrazioni mafiose, attribuite alla Sezione Specializzata del
CCASGO costituita presso la prefettura di L’Aquila; ne discende
l’opportunita’ di inquadrare propriamente il monitoraggio degli
assetti proprietari in tale contesto funzionale; ii) nello stesso
d.P.C.M. n.187/1991 e’ previsto (art. 4) l’obbligo di cessazione
delle intestazioni fiduciarie per le societa’ di capitali, ivi
comprese le societa’ consortili e le societa’ cooperative,
aggiudicatarie di opere pubbliche, e che la violazione di tale
divieto e’ causa di esclusione ai sensi dell’art. 38, comma 1,
lett. d) del Codice; iii) nel caso l’impresa produca nella fase
di esecuzione della prestazione una dichiarazione mendace tale
comportamento, connotato da malafede e in quanto suscettibile di
incidere sul piano della moralita’ e di determinare il venir meno
dell’elemento fiduciario, costituisce presupposto per
l’attivazione del rimedio contrattuale consistente nella perdita
del contratto;
– appare necessario che la valutazione di affidabilita’ morale
dei diversi soggetti esecutori ai fini dell’esercizio dei poteri
rescissori e caducatori riservati alle stazioni appaltanti
all’esito degli accertamenti antimafia comunicati dal prefetto di
L’Aquila, ricomprenda, nell’ambito degli indici sintomatici ex
lett. c) dell’art.10, comma 7, del d.P.R. 252/1998, le seguenti
situazioni:
– l’applicazione di una misura cautelare coercitiva nell’ambito
di un procedimento penale o pronuncia di sentenza di condanna,
anche non definitiva, compresa quella emessa ai sensi
dell’art.444 c.p.p., nei confronti dei soggetti indicati
nell’art.38, comma 1, lettera b) del Codice e nell’allegato 4),
lettera d), al decreto legislativo n.490/1994, per i delitti
connotati da frode e che incidono sulla affidabilita’
professionale, anche quando non venga contestata la specifica
aggravante mafiosa prevista dall’art.7 del d.l. n.152/1991,
convertito dalla legge n.203/1991, allorche’ dagli elementi
indiziari emersi sia ravvisabile a carico del soggetto
d’impresa il fumus di una situazione di contiguita’, di
collusione, di ingerenza e/o di condizionamento, anche
indiretto, che venga posta in essere o sia esercitata da
organizzazioni criminali di stampo mafioso, ovvero, sempre nei
confronti dello stesso novero di soggetti, siano ascrivibili
condotte in se’ espressive del cosiddetto “metodo mafioso”,
come, a titolo esemplificativo, puo’ indicarsi quella di cui
all’art.513-bis c.p. Resta confermata, peraltro, come gia’
raccomandato nelle linee- guida di luglio 2009, l’indicazione
di attenzione in questo ambito valutativo per le fattispecie di
reato di cui agli artt. 353, 354, 355 e 356 c.p.; nel caso in
cui l’accertamento delle rilevate pendenze di carattere penale
dovesse riguardare figure soggettive diverse da quelle
sopraindicate, ovvero si fosse concretato nella mera
contestazione e deferimento all’A.G., configurandosi, in tale
evenienza, una minore intensita’ indiziaria della situazione di
fumus si valutera’ l’opportunita’ di emettere un’informazione
supplementare atipica, con esiti non interdittivi;
– l’applicazione di misure cautelari ai sensi degli artt. 45 e
ss. del decreto legislativo 8 giugno 2001 n.231, che disciplina
la responsabilita’ delle societa’ ed imprese per gli illeciti
amministrativi dipendenti da reato, in relazione alla
contestata commissione dei delitti di cui agli artt. 24-ter,
25, 25 quinquies e 25 octies dello stesso d.lgs. 231/2001;

Appare, inoltre, necessario che nell’atto di intesa- che dovra’
fornire una cornice generale di riferimento vincolante per l’intera
filiera degli esecutori- vengano definiti ulteriori aspetti che sono
connessi ad una piu’ ampia esigenza di trasparenza degli appalti e
che vengono a riflettere indirizzi ormai consolidati in materia
antimafia, corrispondenti, in particolare, alle indicazioni via via
elaborate da questo Comitato, anche in tempi piu’ recenti.
In questo ambito, si ravvisa, in primo luogo, l’utilita’ che siano
introdotte apposite clausole che recepiscano gli obblighi di
tracciabilita’ dei flussi finanziari, per le quali si rinvia
all’apposito paragrafo.
Inoltre, sulla scorta di analoga recente esperienza, si avverte la
necessita’ che vengano attentamente monitorate le diverse attivita’
di cantiere, allo scopo di realizzare la massima trasparenza di una
fase, quella esecutiva, di cui piu’ volte e’ stata sottolineata la
particolare delicatezza.
Nell’indicata direzione appare necessario che nell’ambito dell’intesa
istituzionale che dovra’ fornire la cornice generale di riferimento
per le amministrazioni e gli enti appaltanti venga attuata
l’esperienza del “Piano di controllo coordinato del cantiere e del
subcantiere”, dando prosecuzione ad un’iniziativa gia’ sperimentata
per altre realizzazioni e che si e’ rivelata di particolare
efficacia.
Il cennato sistema si impernia sulla costituzione di un data-base,
della cui gestione e’ responsabile l’impresa affidataria principale,
che all’uopo individua un proprio referente di cantiere, in cui e’
inserito, con cadenza settimanale, il piano delle informazioni (anche
detto settimanale di cantiere) relative: i) alle ditte che
intervengono sul cantiere, a qualunque titolo risultino coinvolte;
ii) ai mezzi impiegati, indicandone gli estremi identificativi e il
nominativo del proprietario; iii) al personale delle ditte la cui
presenza e’ prevista in cantiere nell’arco di validita’ temporale del
piano, con relativa indicazione nominativa (peraltro, dovra’ essere
ribadita l’obbligatorieta’ della dotazione e utilizzazione delle
tessere di riconoscimento di cui all’art. 18 del decreto legislativo
81/2008); iv) alle persone, che per motivi diversi da quelli indicati
al punto precedente, risultino comunque autorizzate all’accesso in
cantiere.
Per assicurare il concreto rispetto del piano di informazioni, e,
conseguentemente, preservarne l’efficacia, e’ altresi’ necessario che
il referente di cantiere comunichi senza ritardo ogni eventuale
variazione che dovesse intervenire relativa ai dati gia’ inseriti nel
piano stesso.
Il piano di informazioni e’ trasmesso, per il tramite della
prefettura competente, alle Forze di polizia e alla direzione dei
lavori mediante interfaccia web. Le forze di polizia territoriali
provvedono al riscontro dei dati, procedendo, nel caso di riscontro
di anomalie o di evidenze ritenute d’interesse, ad investire il
Gruppo interforze per l’esame e l’eventuale attivazione del GICER.
E’ opportuno, inoltre, che vengano previsti incontri periodici tra il
referente di cantiere e il Gruppo interforze per procedere ad
aggiornamenti di situazione e allo sviluppo di focal point.
Quanto al tracciamento, a fini di trasparenza, dei flussi di
manodopera locale, tale esigenza corrisponde, in effetti, alla
considerazione secondo cui la pressione criminale viene talora ad
interferire anche nelle attivita’ di reclutamento di unita’
lavorative, rappresentando una forma di mascheramento di indirette
pratiche di carattere estorsivo, nonche’, in determinati contesti, di
controllo parassitario del territorio (6),

(6) Si tratta, in altri termini, di un controllo inteso non
in senso “militare”, quanto piuttosto nel senso di
estrinsecazione di una capacita’, sostenuta dal metus
originante dalla forza di intimidazione, di approfittamento
delle opportunita’ di reddito che vengono ad interessare un
dato territorio.

rivolto ad accrescere il prestigio della cosca locale attraverso il
riconoscimento della sua influenza.
In ogni caso, tale forma di monitoraggio puo’ senz’altro infrenare
fenomeni di sfruttamento e di caporalato, con connessa
evasione/elusione della normativa di protezione sociale, spesso
sintomatici di ingerenze di natura criminale.
Sulla scorta di tali rilievi si ritiene che vengano altresi’ inserite
negli strumenti contrattuali inerenti all’intera filiera degli
esecutori apposite clausole che prevedano, in esplicazione del
precedente punto iii), i seguenti impegni:

1. mettere a disposizione dell’affidatario principale per la
successiva immissione nel data-base i dati relativi alla forza
lavoro presente nelle attivita’ di cantiere, nel rispetto del
piano di informazione di cui si e’ detto, specificando, per
ciascuna unita’, la qualifica professionale; i dati in questione,
peraltro, dovranno confluire in un’apposita sezione dell’Anagrafe
degli esecutori, di cui si e’ detto in precedenza, costituendo,
in sostanza, un’espansione del patrimonio informativo contenuto
in detta Anagrafe;

2. mettere a disposizione del Gruppo interforze, nell’ambito
delle attivita’ di monitoraggio dei flussi di manodopera locale,
i dati relativi anche al periodo complessivo di occupazione
specificando, altresi’, in caso di nuove assunzioni di
manodopera, le modalita’ di reclutamento e le tipologie
professionali necessarie ad integrare il quadro esigenziale;

3. mettere a disposizione del Gruppo interforze le informazioni
relative al percorso formativo seguito dal lavoratore, in
particolare specificando: se, nel biennio precedente
all’assunzione, abbia frequentato corsi di avviamento
professionale nel settore dell’edilizia; le ditte di precedente
dipendenza contrattuale, specificando qualifica e mansioni
svolte; l’eventuale fruizione, nello stesso biennio, di
ammortizzatori sociali (CIG anche in deroga, mobilita’ lunga o
derivante dall’art.11 della legge 223/1991). Le informazioni di
cui al presente punto vengono fornite dall’operatore economico
tramite presentazione di autocertificazione prodotta dal
lavoratore in conformita’ all’art.46 del d.P.R. 445/2000.

La contestata inosservanza di tali oneri informativi verra’
considerata, in caso di mancato adempimento, quale circostanza che
puo’ dare luogo all’applicazione della clausola risolutiva espressa,
di cui dovra’ essere munito ogni strumento contrattuale della
filiera, in conformita’ alle indicazioni gia’ contenute nelle
linee-guida dell’8 luglio 2009, cui si rinvia integralmente.
Le attivita’ in questione, alle quali sovrintende il Coordinatore del
gruppo interforze, vedranno l’opportuno coinvolgimento della parti
sociali, attraverso la costituzione, presso ciascuna prefettura, di
un apposito tavolo di monitoraggio, a cui parteciperanno i
rappresentanti delle OO.SS. degli edili, nonche’ il rappresentante
della locale Direzione provinciale del lavoro.

1.2. (Segue) Ulteriori raccomandazioni per le stazioni appaltanti e
per il prefetto dell’Aquila; indicazioni relative agli accertamenti
antimafia concernenti imprese aventi stabilimento in Stati membri
dell’Unione Europa

Appare opportuno specificare che alle stazioni appaltanti non e’
precluso l’accertamento delle qualita’ morali di cui all’art. 38 del
Codice, ancorche’ l’impresa risulti regolarmente in possesso
dell’attestazione SOA. Come rilevato, anche in pronunce della
giurisprudenza amministrativa (7),

(7) Con riferimento alla disciplina dettata dal d.P.R. n.34
del 2000, il Consiglio di Stato, sez.V,7 giugno 2005,
n.2933, ha chiarito che tale potesta’ di accertamento
suppletivo da parte delle stazioni appaltanti e’ ampiamente
giustificata dal fatto che il possesso dei requisiti
morali, piu’ di quanto possa accadere per quelli tecnici ed
economico-finanziari, difficilmente suscettibili di
mutamento in modo radicale nel periodo di validita’
dell’attestazione SOA, puo’ risultare soggetto ad eventi
imprevedibili all’atto del rilascio di tale certificazione,
suscettibili di influire sull’affidabilita’ morale
dell’impresa e dei suoi dirigenti.

puo’ accadere, infatti, che determinati requisiti siano venuti a
soffrire di qualche causa invalidante, insorta dopo il rilascio
dell’attestazione di cui trattasi, ovvero che risultino di difficile
accertamento. In tale casistica possono inquadrasi, ad esempio, la
fattispecie relativa a modifiche normative intervenute in sedes
materiae in epoca recente rispetto allo svolgimento delle procedure
contrattuali ovvero i controlli relativi ad imprese straniere non
aventi sedi stabili in Italia, di cui si dira’ specificamente in
seguito.
Alla stregua di tale ultima osservazione, si sottolinea,
innanzitutto, l’opportunita’ che le stazioni appaltanti, competenti
all’attuazione degli interventi di ricostruzione, si impegnino, in
particolare, a verificare, in via cautelare, il possesso del
requisito di affidabilita’ morale introdotto dall’art.2, comma 19,
lettera a) della legge 15 luglio 2009, n.94, recante Disposizioni in
materia di sicurezza pubblica. Tale disposizione ha aggiunto
all’art.38 del Codice la lettera m-ter, in base alla quale e’
prevista inderogabilmente l’esclusione dalle procedure contrattuali
dei soggetti indicati nella lettera b) dello stesso art.38, i quali,
pur essendo stati vittime dei reati di concussione ed estorsione,
previsti e puniti dagli artt.317 e 629 c.p., aggravati ai sensi
dell’art. 7 del d.l.152/1991, convertito dalla legge 203/1991,
abbiano omesso la denuncia dei fatti all’Autorita’ giudiziaria (fatta
salva l’eventuale sussistenza delle circostanze esimenti di cui
all’art.4 della legge n.689/1981). E’ da rilevare che la norma in
questione non richiede al fine della operativita’ della esclusione
dell’impresa la pendenza di un procedimento per l’applicazione di una
misura di prevenzione, ne’ che risulti sussistente altra connessa
causa ostativa
In questo senso, la disposizione normativa di recente fattura sembra
effettivamente codificare, in un’ottica di moralizzazione nel campo
degli appalti pubblici, la situazione di contiguita’ soggiacente cui
si e’ fatto riferimento nelle precedenti linee-guida, sancendo
l’esclusione automatica degli operatori imprenditoriali nei cui
riguardi emergano in sede di giudizio elementi integranti tale
situazione e ne sia stata data comunicazione all’Autorita’ di
vigilanza per la pubblicazione sul sito dell’Osservatorio.
Nondimeno, l’accertamento di una simile condizione di assoggettamento
e’ suscettibile di integrare gli estremi per l’emissione di
un’informazione interdittiva ex art.10, comma 7, lett.c) del d.P.R.
n.252/1998.(8)

(8) In precedenza evenienze come quelle descritte nel testo
hanno dato luogo all’emissione di un’informazione
supplementare atipica. Tuttavia, l’intervenuta modifica del
Codice consente ora di trasporre la casistica nel novero
delle situazioni sensibili agli effetti della lettera c)
dell’art.10, comma 7, del regolamento antimafia, con
conseguente possibilita’ di adottare un’informazione
interdittiva tout court.

1.2.1 Con riferimento agli operatori economici stranieri, comunitari
ed extracomunitari, si e’ posto nel recente passato qualche
interrogativo, ritornato di attualita’ nel corso della fase della
gestione dell’emergenza a L’Aquila, circa la possibilita’ di eseguire
nei confronti di detti operatori accertamenti antimafia nella forma
piu’ rigorosa delle informazioni prefettizie e, dunque, di estendere
ad essi le disposizioni dettate nella specifica materia dalla
legislazione nazionale.
In merito si ritiene di dover rassegnare, con il presente documento,
le seguenti riflessioni e indicazioni.
Si premette che l’art. 247 del Codice fa esplicita salvezza delle
disposizioni antimafia, ritenendole integranti un corpus normativo
speciale e a se stante per il quale viene evidentemente seguita la
scelta di non includerlo nell’ambito codicistico.
Posta tale premessa, non vi e’ alcun dubbio che le norme antimafia
siano suscettibili di applicazione anche nei riguardi di un’impresa
straniera nel senso che venne gia’ chiarito dal Ministero
dell’interno- Dipartimento della Pubblica Sicurezza con parere reso
il 24 gennaio 1996, n.559/LEG/240.514.3. Per quanto risalente, il
cennato parere in maniera inequivoca chiarisce come nel caso di
societa’ o imprese straniere ” i soggetti di cui all’articolo 1 del
decreto legislativo 490/1994 …debbano sempre richiedere al prefetto
le comunicazioni ex art.2 per la verifica della sussistenza o meno
delle cause interdittive indicate nell’allegato 1 (ora leggasi
comunicazioni ex art. 3 del d. P. R. 252/1998, n. d. r. )”.
Quanto sopra risponde ad un’intuibile necessita’, che consiste,
appunto, nell’accertare in capo a qualsivoglia societa’ o impresa,
indipendentemente dallo Stato di stabilimento, l’insussistenza di una
causa ostativa tra quelle previste dall’articolo 10 delle legge
575/1965. Si tratta, in altri termini, di un elementare forma di
controllo la cui attuazione e’ in ogni caso imprescindibile e viene
qui ad essere ribadita.
Per quanto riguarda le informazioni del prefetto (si e’ gia’ detto in
altra parte che esse continuano a costituire lo strumento principe di
accertamento nell’ambito del sistema dei controlli antimafia
disciplinato con le presenti linee-guida) occorre chiarire
preliminarmente che sembrano venute meno le motivazioni per le quali
il Ministero dell’interno ha ritenuto in passato, con il cennato
parere, che tale specifica forma di documentazione antimafia non
fosse riferibile alle imprese straniere.
In effetti, nel citato parere dipartimentale, risalente al 1996,
quindi precedente al d.P.R. 252/1998, veniva rilevato che
l’accertamento dei tentativi di infiltrazione, non essendo connesso
alla sussistenza di provvedimenti “predefiniti legislativamente”, si
risolveva in un’attivita’ volta, sostanzialmente, a disvelare
situazioni “inquinanti che, nella generalita’ dei casi, hanno una
forte componente di territorialita’”. Di qui la conclusione che alle
imprese straniere non si attagliassero, per intrinseca limitazione
dello strumento, le informazioni prefettizie.
L’introduzione, avvenuta con il regolamento 252/1998, di situazioni
sintomatiche desunte proprio da provvedimenti formali, penali e di
prevenzione, erode questo assioma determinando la necessita’ di un
suo superamento.
Ne consegue che anche nei confronti di imprese straniere, comunitarie
e no, va riscontrata l’eventuale sussistenza di situazioni di
tentativi di infiltrazione da parte di organizzazioni criminali
desunte dai provvedimenti formali di cui alle lettere a) e b)
dell’art.10, comma 7, del d.P.R.252/1998, che risultino adottati
dall’autorita’ giudiziaria italiana. A tal fine la prefettura di
L’Aquila provvedera’ ad effettuare gli accertamenti presso la banca
dati SDI del CED interforze di cui all’art. 8 della legge 1 aprile
1981, n. 121, e ad acquisire i certificati giudiziari e dei carichi
pendenti presso la Procura della Repubblica di Roma.
Indubbiamente gli accertamenti riconducibili alla lettera c), comma
7, dell’art.10 cit., in quanto portano a privilegiare elementi legati
al contesto ambientale e sui quali puo’ incidere l’esercizio dei
poteri di accesso e di accertamento del prefetto, sembrano
presupporre proprio l’aggancio al dato costituito dalla
“territorialita’”.
Va tuttavia posto in rilievo come anche per gli accertamenti
riconducibili alla lettera c) dell’art.10, comma 7, del d.P.R.
252/1998, non sussistano motivi per un’interpretazione restrittiva
che valga a giustificare l’esclusione di tale tipo di documentazione
antimafia nei confronti di un’impresa straniera. Tutt’altro:
basterebbe pensare all’ipotesi in cui, a seguito di accessi eseguiti
presso il cantiere, emergano chiari elementi di connivenza, di
condizionamento o di contiguita’ tra l’impresa straniera operante in
loco ed esponenti di cosche criminali.
Pertanto, la prefettura di L’Aquila richiedera’ al GICER di
verificare presso i competenti organi del Ministero dell’interno la
sussistenza di eventuali segnalazioni provenienti dai collaterali
uffici di polizia stranieri.
Sulla base delle informazioni partecipate dal GICER, la prefettura di
L’Aquila verifichera’, nella logica degli accertamenti ex lettera c)
dell’art.10, comma 7, del d.P.R. 252/1998, l’eventuale presenza a
carico di imprese straniere di significative evidenze tali da
giustificare, in caso di dubbio da cui si generi una necessita’ di
approfondimento, l’attivazione di un canale di scambio informativo
nelle forme che verranno descritte al paragrafo seguente.
Tale esigenza di apprestare una difesa avanzata contro il rischio
mafioso anche nei confronti di imprese straniere appare ancor piu’
necessaria ed appropriata ove si pensi alla diffusione globale che e’
venuta ad assumere la criminalita’ organizzata e alle relative
dimensioni transnazionali. Sul piano formale non e’ poi senza
significato che il legislatore sia intervenuto di recente anche per
mutare l’epigrafe della stessa legge antimafia 575 del 1965. Con
l’art.2, comma 5, della legge 94/2009 il titolo della legge e’
mutato, infatti, in Disposizioni contro le organizzazioni criminali
di tipo mafioso, anche straniere.
1.2.2. Come e’ noto, ai sensi dell’art.47 del Codice, le stazioni
appaltanti procedono alla qualificazione per ogni singola gara delle
imprese stabilite in Stati diversi dall’Italia, specificamente
indicati dall’art.47 del Codice e alle condizioni ivi previste. E’
sancita, infatti, per le imprese in questione la possibilita’ di
partecipare alle gare pubbliche anche se prive della qualificazione
di cui all’art.40 dello stesso Codice.
Le imprese stabilite negli altri Stati dell’Unione Europea e nei
Paesi “terzi” indicati nel comma 1 dell’art. 47 del Codice sono
tenute per la partecipazione alla singola gara a fornire
dimostrazione del possesso di tutti i requisiti prescritti, ivi
inclusi quelli di ordine generale previsti dall’articolo 38,
attraverso la produzione di documentazione conforme alla normativa
vigente nel Paese di appartenenza.
Allo scopo di favorire la massima partecipazione e il pieno
dispiegamento del principio della libera concorrenza, lo stesso art.
47 prevede che le stazioni appaltanti, per gli accertamenti relativi
alle cause di esclusione, possono chiedere ai candidati ed offerenti
stranieri di fornire se del caso i necessari documenti probatori e
possono “altresi’ chiedere la collaborazione delle autorita’
competenti.”
La disposizione citata da’ attuazione al principio di collaborazione
che si trova espresso nell’articolo 45, paragrafo 1, della Direttiva
CE 2004/18, secondo il quale in caso di dubbio sulla situazione
personale di candidati/offerenti le amministrazioni aggiudicatrici
possono rivolgersi “alle autorita’ competenti per ottenere le
informazioni….che reputino necessarie”.
A questo proposito, e con riferimento ai Paesi membri dell’Unione
Europea, appare innanzitutto opportuno ricordare che ai fini
dell’individuazione dell’autorita’ competente per i detti scopi
collaborativi le stazioni appaltanti potranno consultare il sito web
della Commissione Europea:
http://ec.europa.eu/internal market/pubblicprocurement/2004 18/index
en.htm
sito nel quale vengono indicate, per ciascuno dei 27 Paesi membri, le
autorita’ nazionali di riferimento competenti a fornire, in caso di
necessita’, la collaborazione di cui trattasi.
Tale sistema informativo e’ in corso di implementazione attraverso la
creazione di una nuova banca dati, l’e-Certis, il cui prototipo e’
stato presentato dalla Commissione Europea il 13 gennaio u.s. in seno
al Comitato Consultivo Appalti Pubblici. La nuova banca dati codifica
certificati ed attestati fornendone una descrizione strutturata che,
attraverso varie funzionalita’, potranno essere comparate con quelle
relative ad analoghi documenti di altri Stati Membri.
Si consideri, inoltre, che per il tramite della Rete Europea per gli
Appalti Pubblici (PPN; Public Procurement Network) (9),

(9) Il PPN ( sito web: www.publicprocurementnetwork.org)
nasce tra Stati membri dell’UE e Paesi SEE con l’obiettivo
di contribuire alla realizzazione di un mercato unico in
materia di appalti. L’organismo ha tra i suoi obiettivi
anche il miglioramento dell’applicazione delle norme sugli
appalti pubblici attraverso lo scambio di best practices e
pratiche di benchmarking.

a cui, in rappresentanza dell’Italia partecipa l’AVCP, detenendone,
peraltro, la presidenza di turno, potranno essere avviate collaterali
iniziative collaborative, di condivisione e assistenza, dirette ad
agevolare lo scambio informativo ed anche ad incrementarne l’utilita’
nell’ottica di sicurezza che si sta qui considerando.
Si ritiene opportuno, infatti, rammentare come le stazioni
appaltanti, in relazione alla verifica dell’insussistenza di cause
interdittive, conservino, in sede di qualificazione, un’ampia
facolta’ di valutazione discrezionale in merito all’affidabilita’
professionale dell’operatore, derivandone un’attivita’ di
ponderazione che investe tutti gli elementi soggettivi reputazionali
in grado di incidere negativamente sul vincolo fiduciario (10).

(10) Si veda, in questo senso, anche la determinazione n.1
del 12 gennaio 2010 dell’Autorita’ per la vigilanza sui
contratti pubblici, pubblicata in G.U.R.I. s.o. n.56 del 20
marzo 2010.

Nell’indicata ottica incrementale, che si prefigge di meglio
delineare il profilo dell’impresa, si ravvisa l’utilita’ che le
stazioni appaltanti riservino particolare attenzione ad eventuali
situazioni ritenute in grado, per loro natura, di influire
negativamente sull’idoneita’ dell’impresa “a fornire prestazioni che
soddisfino gli interessi di rilievo pubblico che la stazione
appaltante persegue” (cosi’ l’AVCP nella citata determinazione del 12
gennaio 2010, pg. 35).
In questo novero sembra ascrivibile, ad esempio, la situazione
dell’impresa straniera che abbia riportato provvedimenti disciplinari
adottati dalla autorita’ competente del Paese di stabilimento per
fatti inerenti l’attivita’ professionale di particolare rilevanza e
gravita’, nonche’ altre consimili, negative circostanze suscettibili,
nella stessa misura, di determinare in via sintomatica la perdita del
requisito di affidabilita’.
D’altra parte, l’art. 38 del Codice connette l’esclusione dei
concorrenti alla commissione di un errore grave professionale,
peraltro “accertato con qualsiasi mezzo di prova da parte della
stazione appaltante”.
In effetti, appare ragionevole ritenere che l’eventuale sussistenza
di situazioni ascrivibili alla tipologia suindicata, incidenti
sensibilmente sull’elemento fiduciario, sia fatta oggetto di
opportuno accertamento ai fini di una conseguente valutazione che
venga a rilevare sul piano piu’ propriamente della moralita’.
Si ravvisa l’opportunita’, pertanto, che le stazioni appaltanti
interessate agli interventi della fase della ricostruzione prevedano,
facendone esplicita menzione nel disciplinare di gara o nella lettera
di invito, con conseguente incorporazione nella lex specialis
dell’appalto, che l’impresa comunitaria partecipante alle procedure
contrattuali produca, unitamente alla proposta contrattuale,
un’autodichiarazione in cui attesti di non essere incorsa nella
propria attivita’ in situazioni comportanti una grave compromissione
della reputazione professionale.
La stazione appaltante, inoltre, avra’ cura di informare l’impresa
comunitaria che procedera’, in caso di aggiudicazione, a riscontrare
l’attendibilita’ del l’autodichiarazione avvalendosi della
collaborazione informativa delle autorita’ competenti dello Stato di
stabilimento. A questo fine, le stazioni appaltanti, in caso di
necessita’, per dirimere dubbi o per altre esigenze di collegamento
con le autorita’ competenti allo scambio informativo, potranno, nel
quadro di un’esigenza complessiva di tutela rafforzata (11),

(11) L’obiettivo di rafforzare i presidi di trasparenza
delle procedure concorsuali viene perseguito, in sostanza,
attraverso meccanismi di enforcement e di scambio
internazionale di informazioni.

avvalersi della specifica competenza dell’AVCP nella qualita’ di
componente il PPN (e attualmente, come detto, con l’incarico di
Presidenza). L’apporto collaborativo dell’AVCP non solleva in ogni
caso la stazione appaltante dall’onere proprio di provvedere alla
“verifica dei requisiti” dei concorrenti o degli affidatari, in
conformita’ agli adempimenti previsti dal Codice.
Inoltre, con particolare riferimento ai Paesi “terzi”, nel rispetto
dei principi di non discriminazione, trasparenza e pari opportunita’
e ove ne ricorrano i presupposti, appare opportuno evidenziare quanto
disposto dall’art. 18, comma 1-bis (12),

(12) Comma inserito con il terzo d.lgs. correttivo del
Codice, in recepimento dell’art. 12 della Direttiva
2004/17, sfuggito nella precedente redazione del Codice.

nonche’ dal richiamato art. 47 del Codice dei Contratti Pubblici, in
ottemperanza agli obblighi sottoscritti dall’Unione Europea
nell’Accordo Appalti Pubblici (13)

(13) G.U.C.E. serie C n. 256 del 3.9.’96 (versione in
Italiano). L’Accordo plurilaterale sugli appalti Pubblici,
basandosi sul principio di reciprocita’, non si applica
automaticamente a tutte le parti contraenti, la copertura
e’ indicata negli allegati dello stesso ove sono
specificati gli enti pubblici centrali e sub centrali,
nonche’ gli appalti soggetti all’accordo. L’AAP e’ l’unico
accordo giuridicamente vincolante dell’OMC in materia; il
testo in vigore dal 1 gennaio 1996, attualmente in fase di
revisione, continua ad essere lo strumento fondamentale per
l’apertura degli appalti internazionali.

in seno all’Organizzazione Mondiale del Commercio.
Si fa presente che l’eventuale valutazione di esclusione dell’impresa
straniera dovra’ in ogni caso essere supportata da congrua
motivazione, suffragata, nella specie, dalle risultanze della
richiesta collaborazione informativa con le autorita’ preposte
attivata secondo le illustrate modalita’.

Disposizioni concernenti il monitoraggio di imprese locali.
Costituzione di elenchi presso le Prefetture di L’Aquila, Teramo e
Pescara.

1. L’art. 16, comma 5, del decreto legge n.39, convertito, con
modificazioni dalla legge n.77/2009, prevede, tra l’altro, la
costituzione presso il prefetto territorialmente competente di
elenchi di fornitori e prestatori di servizi non soggetti a rischio
di inquinamento mafioso, cui possono rivolgersi gli esecutori dei
lavori connessi alla ricostruzione nella regione Abruzzo. Ai fini
della costituzione di tali elenchi e’ previsto che venga adottato un
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dei
Ministri dell’interno, della giustizia, delle infrastrutture e
trasporti, dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze.
Nelle more dell’adozione del predetto provvedimento, alla cui
elaborazione, peraltro, ha fornito il proprio contributo di
esperienza anche questo Comitato, si ravvisa l’opportunita’ di
un’anticipata attuazione del prefigurato sistema di monitoraggio di
fornitori e prestatori di servizi.
In effetti, come si e’ anticipato nelle premesse, le attivita’ di
ricostruzione determinano la pressante esigenza di affinare le misure
di controllo sistemico delle imprese locali, avuto riguardo al loro
maggiore coinvolgimento negli interventi edificatori rispetto alla
precedente fase emergenziale.
Con le presenti linee guida vengono definite le modalita’ di
costituzione, in via sperimentale, presso le prefetture-uffici
territoriali del governo di L’Aquila, Teramo e Pescara di elenchi di
fornitori e di prestatori di servizi, aventi sede legale nel
territorio delle rispettive province, che svolgano attivita’ in
settori ritenuti da questo Comitato vulnerabili e particolarmente
esposti al rischio di inquinamento mafioso.
Le forniture e le prestazioni di servizi per le quali andranno
costituiti gli elenchi sono le seguenti:
– forniture di materiale edilizio, di inerti, di calcestruzzo e
bitume;
– esercizio di attivita’ di cava;
– noli a caldo;
– movimenti di terra verso terzi;
nonche’, in quanto direttamente interessate dal ciclo
realizzativo degli interventi di ricostruzione per lo smaltimento
dei detriti, del materiale di risulta, ecc., le attivita’ di:
– smaltimento di rifiuti;
– gestione di discariche.
Nel premettere che l’iscrizione degli operatori economici che
svolgano attivita’ nei settori indicati resta, naturalmente,
volontaria, si precisa che qualora l’attivita’ svolta dall’operatore
richiedente ricomprenda una o piu’ forniture o uno o piu’ servizi tra
quelli indicati, nonche’ nei casi di attivita’ promiscua,
intendendosi per tale l’attivita’ che riguardi congiuntamente almeno
una delle forniture di beni ed almeno uno dei servizi indicati,
l’iscrizione verra’ eseguita con riguardo all’elenco di ciascuna
delle attivita’ svolte.
Si fa rilevare come le attivita’ sopra indicate abbiano una forte
caratterizzazione territoriale in quanto legate al cosiddetto “ciclo
della cava”. In ragione di tale peculiarita’, l’elenco e’ destinato
essenzialmente alle imprese locali con sede legale ed attivita’ nel
territorio provinciale della prefettura presso cui e’ chiesta
l’iscrizione. Nell’intento, tuttavia, di evitare che l’istituzione
degli elenchi possa rappresentare, anche solo nella percezione che
potra’ averne il mercato, come uno strumento di rigidita’ e di
restrizione della libera concorrenza, si precisa che l’operatore ha
facolta’ di chiedere, ottenuta l’iscrizione, che questa abbia effetto
anche con riguardo agli elenchi tenuti presso le altre prefetture
interessate, con le necessarie conseguenze, che verranno specificate
in seguito, sull’aggiornamento e cancellazione delle iscrizioni.
1.1. La disposizione di legge in commento fa riferimento ad operatori
economici “non soggetti a rischio di inquinamento mafioso”.
Appare conseguenziale che l’iscrizione nell’elenco venga percio’ ad
essere correlata ad accertamenti approfonditi che, nella specie, non
possono che corrispondere alla verifica della non ricorrenza nei
confronti dell’operatore economico del fumus di mafiosita’. A tale
stregua lo strumento accertativo piu’ idoneo appare essere senz’altro
quello delle informazioni prefettizie di cui al ripetuto art. 10,
comma 7, lettere a), b) e c) del d.P.R. 252/1998; cio’ in quanto il
rilascio di una “liberatoria antimafia”, all’esito dei relativi
accertamenti ex art.10 cit., puo’ considerarsi come assenza della
situazione di pericolo cui si riconnette funzionalmente lo strumento
delle informazioni, destinato, appunto, ad intercettare, in funzione
di “precursore” anche i tentativi di infiltrazione mafiosa.
Nondimeno, l’iscrizione dell’operatore verra’ subordinata anche
all’assenza a suo carico, ovvero a carico dell’impresa, di
annotazione nominativa nei registri relativi ai procedimenti di
prevenzione, ai sensi dell’art.34 della legge 55/1990, come
modificato dall’art.2, comma 8, della legge 94/2009.
In considerazione dell’affidamento che ingenera l’iscrizione
nell’elenco prefettizio- corrispondente, nella sostanza, ad una white
list- occorre che i requisiti necessari ai fini dell’iscrizione
vengano mantenuti anche in seguito, giustificando, pertanto, la
conservazione dell’iscrizione stessa.
Viene percio’ ad evidenziarsi l’esigenza imprescindibile di un
controllo ripetuto e costante in grado di realizzare una forma di
monitoraggio dei soggetti iscritti, in relazione al fatto che la
presunzione di “non mafiosita’” correlata all’iscrizione non puo’ in
alcun modo essere considerata assoluta, come e’ del resto per gli
elenchi ufficiali di fornitori o prestatori di servizi di cui
all’art. 45 del Codice.
Nel solco dell’art.45, citato, il quale, al comma 3, prevede che non
possano essere contestati “immotivatamente” i dati risultanti
dall’iscrizione, dal che si inferisce a contrario che una
contestazione motivata risulta possibile (ergo, il carattere relativo
della presunzione di idoneita’ di cui all’art.45 cit.), la
conservazione dei requisiti cui e’ subordinata l’iscrizione
nell’elenco dovra’ essere sottoposta ad aggiornamento mediante
verifica semestrale. Sara’ cura, pertanto, della competente
prefettura eseguire, in vista della scadenza predetta, nuovi
controlli riguardo all’insussistenza di elementi ostativi ai sensi
dell’art.10, comma 7, lettere a), b) e c) del d.P.R.252/1998 e
dell’art.34 della legge 55/1990.
Nei trenta giorni precedenti l’aggiornamento dell’iscrizione,
l’operatore produce autodichiarazione, ai sensi del d. lgs. 445/2000,
con la quale attesta, con riferimento alle figure soggettive indicate
dall’articolo 10, comma 3, del d.P.R. 252/1998, l’assenza di
modifiche nell’assetto proprietario della societa’ e nell’incarico di
direttore tecnico. Qualora l’operatore non produca tale attestazione
entro il previsto termine, il prefetto dispone, dandone comunicazione
all’operatore economico interessato, la sospensione cautelare
dell’iscrizione per trenta giorni, decorsi inutiliter i quali, e’
disposta comunque la cancellazione dell’iscrizione, a cui seguono le
comunicazioni di cui si dira’ infra.
Il provvedimento di cancellazione e’ da considerarsi, nel caso di
specie, la misura correlata al mancato assolvimento di un onere
documentale posto in capo all’interessato, venendo a colpire
l’inerzia, prolungata e non giustificata altrimenti, dell’operatore.
1.1.1. Nel caso in cui, nel corso delle sopraccitate verifiche,
emergano elementi ostativi connessi alla rilevazione di uno dei
provvedimenti formali indicati nell’art.10, comma 7, lettere a) e b),
viene comunicato all’operatore economico la sussistenza di una
situazione comportante la cancellazione dall’elenco e ne viene,
contestualmente, disposta, in via cautelare, la sospensione.
La sospensione ha effetto anche con riguardo alle iscrizioni
risultanti presso gli elenchi tenuti dalle altre prefetture. All’uopo
ne viene data immediata comunicazione a queste ultime.
Nei dieci giorni successivi al ricevimento della comunicazione di cui
sopra, l’operatore economico puo’ produrre osservazioni per iscritto,
la cui presentazione non determina alcun effetto sulla disposta
sospensione dell’iscrizione.
In caso di mancata presentazione di osservazioni, nonche’ qualora
esse siano respinte, la prefettura competente procede all’immediata
cancellazione dell’iscrizione, dandone comunicazione all’interessato,
nonche’ alle altre prefetture interessate all’istituzione in via
sperimentale degli elenchi di imprese locali.
In effetti, detta ultima comunicazione e’ da ritenere indispensabile
sia per quella normale circolarita’ informativa delle informazioni
prefettizie a carattere interdittivo, predicata da questo Comitato e
all’origine del sistema Si.Din., sia agli effetti delle prudenziali
verifiche cui le prefetture destinatarie potranno procedere,
ricorrendone la necessita’, in ordine ad imprese iscritte nei propri
elenchi, sia – infine e soprattutto – per la conseguente, automatica
cancellazione da elenchi che siano tenuti dalle prefetture
destinatarie della comunicazione.
Nel caso in cui, nel corso delle verifiche periodiche, a carico
dell’operatore iscritto emergano elementi di sospetta infiltrazione
mafiosa non connessi a provvedimenti formali, bensi’ riconducibili ad
approfondimenti eseguiti ai sensi della lettera c) dell’art.10 d.P.R.
252/1998, non e’ necessario, in linea di principio, procedere ad
alcuna comunicazione interlocutoria all’operatore in sede
procedimentale.
E’ in re ipsa, infatti in dette circostanze, il ricorrere di
particolari esigenze di riservatezza ascrivibili alla natura di
polizia degli accertamenti, cui, peraltro, sono da considerare
applicabili le disposizioni in materia di accesso agli atti del
procedimento dettate dal regolamento ministeriale di attuazione
dell’art. 24 della legge 241/1990.
Ne deriva che l’accertamento, in sede di verifica, di situazioni di
infiltrazione criminale del tipo di quelle suindicate, da’ luogo, di
massima, direttamente alla cancellazione dell’operatore economico
dall’elenco cui risulta iscritto.
Tenuto conto, tuttavia, che la necessita’ di disporre la misura della
cancellazione viene ad interessare un operatore nei cui riguardi e’
stata in precedenza effettuata una positiva valutazione circa
l’assenza di elementi sintomatici di infiltrazione mafiosa, appare
corrispondere ad un criterio di ragionevolezza temperare le
indicazioni sopra indicate con alcune prudenziali raccomandazioni.
La prefettura competente alla gestione dell’elenco potra’, pertanto,
valutare l’opportunita’, sulla base della documentazione e degli
elementi acquisiti, di procedere all’audizione personale
dell’operatore interessato o di persona da questi delegata.
L’audizione potra’ svolgersi con l’assistenza di funzionari
componenti il Gruppo interforze.
In tal caso, la prefettura provvedera’ ad inviare al rappresentante
legale dell’impresa interessata comunicazione formale contenente
l’indicazione della data e del luogo di svolgimento dell’audizione,
nonche’ sintetica descrizione dei motivi, con invito a produrre, in
tempi compatibili con il sollecito svolgimento dell’incidente
procedimentale, la documentazione ritenuta utile.
La comunicazione di cui trattasi e’ finalizzata ad assicurare un
certo grado di partecipazione dell’impresa al processo decisionale
cui essa e’ direttamente interessata. Tuttavia, gli obblighi
informativi, correlati a tale istanza partecipativa, vanno
contemperati con le incomprimibili esigenze di protezione inerenti
agli accertamenti di polizia che sono stati svolti; i quali,
peraltro, possono gia’ risultare a loro volta connessi a procedure di
carattere giudiziario. Ne deriva che, nell’ambito della convocazione
dell’audizione, potranno essere oggetto di omissis elementi che si
riterra’ necessario preservare da precoci forme di discovery, mentre
altri elementi di addebito potranno invece essere correttamente
partecipati con la necessaria cautela, senza che, tuttavia, ne venga
ad essere compromessa l’elementare esigenza conoscitiva della parte
interessata.
Dell’avvenuta audizione dovra’ essere redatto apposito verbale in
duplice originale, di cui uno consegnato all’interessato.
Nel corso della fase procedimentale in questione, e’ sempre disposta
in via cautelare la sospensione dell’iscrizione, che ha effetto anche
con riguardo ad eventuali iscrizioni presso elenchi tenuti da altra
prefettura.
Una volta disposta la cancellazione, ne dovra’ essere informato il
GICER nonche’, per gli aspetti di propria competenza, la Autorita’
per la vigilanza sui contratti pubblici, anche per il tramite del
proprio componente in seno alla Sezione Specializzata di questo
Comitato istituita presso la Prefettura di L’Aquila.
La cancellazione, nel caso di piu’ di una iscrizione, ha effetto in
relazione ad ogni elenco ed opera anche con riguardo ad eventuali
iscrizioni presso gli elenchi tenuti dalle altre prefetture.
1.1.2 L’istituzione di elenchi di soggetti operanti in settori
particolarmente vulnerabili al rischio mafioso, secondo l’impianto
delineato nel presente documento d’indirizzo, e’ volta a realizzare
una mirata forma di monitoraggio antimafia in un particolare e
ristretto bacino d’imprese. Come piu’ volte indicato da questo
Comitato, l’approdo graduale verso tipologie di controllo di
concezione sistemica, deve risultare accompagnata dalla progressiva
valorizzazione di strumenti di verifica di piu’ recente introduzione,
orientati a meglio supportare ed assecondare la transizione che e’ in
atto.
Gli accessi ispettivi ai cantieri, oggetto di una disposizione
recente- l’art. 5-bis del decreto legislativo 490/1994, introdotto
dall’art.2, comma 2, della legge 94/2009- che ne ha ampliato
l’applicazione ad appalti anche non rientranti nella disciplina della
legge-obiettivo, possono considerarsi, per la stessa intrinseca
capacita’ dinamica, l’epitome di una nuova tipologia di controlli
antimafia.
Considerata l’evidente connessione, finalistica e funzionale, tra
accessi ai cantieri ed elenchi di imprese locali non puo’
trascurarsi, in questa sede, di fornire alcune indicazioni
orientative al riguardo.
In effetti, nel caso in cui l’accesso abbia portato all’emersione di
elementi di sospetto circa una situazione di infiltrazione criminale
riconducibile ai contenuti dell’art.10, comma 7, lett. c) del
d.P.R.252/1998, appare opportuno ribadire che, prima di procedere
alla cancellazione dell’iscrizione, venga effettuata l’audizione
dell’operatore con l’osservanza delle avvertenze e modalita’
procedurali gia’ illustrate.
Fermo restando che competente a procedere all’audizione e’ la
prefettura del luogo di residenza legale dell’operatore, si precisa
che qualora l’incidente procedimentale dovesse scaturire da accessi
ispettivi disposti da altra prefettura, occorrera’ curare il raccordo
tra il momento di accertamento delle criticita’ che hanno dato luogo
all’audizione e quello di svolgimento della medesima.
A questo fine, nel dare comunicazione all’operatore dell’audizione
viene inviato, con l’osservanza delle stesse cautele specificate
dianzi, lo stralcio del verbale redatto all’atto dell’accesso
ispettivo nella parte in cui sono indicati i motivi oggetto di
contestazione. All’audizione partecipa, in ogni caso, il Coordinatore
del Gruppo interforze che ha eseguito l’accesso.
1.1.3 La sospensione dell’iscrizione corrisponde, come piu’ volte
ripetuto, ad esigenze di carattere cautelare. Ne discendono,
pertanto, effetti del tutto connotati da provvisorieta’ e
reversibilita’. In ragione di tale considerazione, la sospensione non
determina effetti di alcun tipo sui rapporti contrattuali in corso.
Onde evitare che, durante la permanenza della sospensione vengano
tuttavia ad essere perfezionati rapporti contrattuali che, per quanto
verra’ specificato appresso, potrebbero essere caducati in caso di
successiva cancellazione dell’operatore, appare del tutto necessario,
anche per esigenze di certezza giuridica, che il provvedimento
interinale venga portato senza ritardo a conoscenza delle stazioni
appaltanti interessate ai lavori di ricostruzione e alla Struttura
Tecnica di Missione. Tale cautela e’ funzionale all’esigenza di far
si’ che i contratti e subcontratti stipulati tra la data di adozione
della sospensione e quella successiva di caducazione degli effetti
dello stesso provvedimento rimangano sospesi fino all’esito del
procedimento.
La cancellazione dell’iscrizione consegue al venir meno dei requisiti
di affidabilita’ a cui si correla la presunzione della “non
mafiosita’” dell’operatore. Essa, pertanto, sancendo la sussistenza
di situazioni sintomatiche di infiltrazione, viene a configurarsi,
negli effetti, non diversamente da un’informazione interdittiva. Cio’
comporta che i contratti e subcontratti inerenti alle opere di
ricostruzione dovranno recare apposita clausola risolutiva espressa,
che preveda l’automatica interruzione dei rapporti contrattuali anche
in caso di cancellazione dell’iscrizione, conformemente a quanto
avviene per ogni contratto e subcontratto della filiera in caso di
sopravvenuta revoca della “liberatoria” antimafia e contestuale
emissione di informazione interdittiva ex art. 10, comma 7, del
d.P.R. 252/1998.
La cancellazione dell’iscrizione e’ sempre disposta, comunque previa
audizione, quando, in violazione degli obblighi di tracciabilita’
finanziaria, confermati nel paragrafo che segue, l’operatore abbia
dato esecuzione ad una transazione senza avvalersi degli intermediari
bancari o postali.
2. L’applicazione in via sperimentale di elenchi prefettizi di
operatori locali non soggetti a rischio di inquinamento mafioso,
costituisce un elemento di particolare innovazione nel sistema dei
controlli antimafia.
Si tratta, soprattutto, di una forma di controllo che, per il fatto
stesso di risultare imperniata su meccanismi “premiali”, tende a
sollecitare, da parte dell’operatore, una valutazione di
opportunita’, basata sulla convenienza che implicitamente ne consegue
sul piano reputazionale. Questo effetto positivo, inoltre, e’ in
qualche misura destinato a propagarsi alle stesse imprese che,
nell’attingere agli elenchi prefettizi, dimostrano particolare
sensibilita’ verso i temi della trasparenza e della legalita’.
E’ proprio in considerazione di tali positivi effetti che appare
necessario proteggere in maniera attenta la maggiore fiduciarieta’
che puo’ essere indotta dal nuovo sistema.
In questa prospettiva, va segnalata, pertanto, l’apprezzabile
disponibilita’ manifestata dai vertici delle principali associazioni
di categoria delle imprese operanti nel settore dell’edilizia a
sottoscrivere un protocollo di intesa nazionale, con il quale, in
analogia con altre iniziative intervenute a fini di moralizzazione,
viene assunto l’impegno ad irrogare, nei confronti delle proprie
affiliate che abbiano riportato un provvedimento di cancellazione,
sanzioni anche a carattere espulsivo, nei casi di particolare
gravita’.

Disposizioni concernenti la tracciabilita’ finanziaria

Con le linee- guida dell’8 luglio 2009, questo Comitato ha definito,
in via anticipata rispetto all’apposito strumento indicato
nell’art.16, comma 5, del d.l.39/2009, come convertito dalla legge
77/2009, specifiche forme di controllo anche con riguardo ai flussi
finanziari.
Si ritiene che tali disposizioni, in assenza del previsto d.P.C.M. in
via di adozione, debbano essere, con il presente documento,
integralmente confermate.
Cio’ anche e soprattutto in considerazione dell’ulteriore novita’
frattanto intervenuta, consistente nell’introduzione nel disegno di
legge del Governo recante “Piano straordinario contro le mafie,
nonche’ delega al Governo in materia di normativa antimafia”
(A.C.3290) di una disposizione dedicata alla tracciabilita’ delle
transazioni finanziarie relative ad appalti di lavori, servizi e
forniture pubbliche (art. 3 del d.d.l)
Le disposizioni proposte impongono ai contraenti di utilizzare –
salvo eccezioni specificamente indicate- conti correnti dedicati alle
pubbliche commesse, ove appoggiare i relativi movimenti finanziari, e
di effettuare i pagamenti con modalita’ tracciabili (bonifico
bancario o postale). La tracciabilita’ dei flussi finanziari e’
altresi’ tutelata mediante l’obbligo di indicare, al momento
dell’effettuazione di ciascuna operazione finanziaria effettuata, il
Codice unico di progetto – CUP, assegnato a ciascun investimento
pubblico.
Come sottolinea la relazione illustrativa che accompagna il disegno
di legge citato, la disciplina proposta “mutua le previsioni gia’
introdotte per la ricostruzione in Abruzzo”.
Inoltre, nello stesso d.d.l. sono altresi’ proposte disposizioni
sanzionatorie che in gran parte riprendono le analoghe previsioni
contenute nelle linee- guida dell’8 luglio 2009.
L’autorevole avallo che proviene dalle menzionate disposizioni
contenute nel d.d.l. citato determina, dunque, a piu’ forte ragione,
l’esigenza di una riaffermazione delle disposizioni di carattere
finanziario apprestate a suo tempo, le quali, pertanto, dovranno
risultare oggetto di apposito recepimento nei contratti e
subcontratti della filiera.

MINISTERO DELL’INTERNO – COMITATO DI COORDINAMENTO PER L’ALTA SORVEGLIANZA DELLE GRANDI OPERE – COMUNICATO – Linee guida per i controlli antimafia indicate dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere ai sensi dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito nella legge 24 giugno 2009, n. 77, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009

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