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AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI: DETERMINAZIONE 30 luglio 2002

AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI: DETERMINAZIONE 30 luglio 2002 Programma per la costruzione, l'ammodernamento e l'acquisto di immobili destinati a caserme ed alloggi di servizio della Guardia di finanza, in forza dell'art. 29 della legge 18 febbraio 1999, n. 28. (Determinazione n. 21/2002). (GU n. 206 del 3-9-2002)

AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

DETERMINAZIONE 30 luglio 2002

Programma per la costruzione, l’ammodernamento e l’acquisto di
immobili destinati a caserme ed alloggi di servizio della Guardia di
finanza, in forza dell’art. 29 della legge 18 febbraio 1999, n. 28.
(Determinazione n. 21/2002).

IL CONSIGLIO

Considerato in fatto.
Il Ministero dell’economia e delle finanze – Comando generale della
Guardia di finanza – in forza dell’art. 29 della legge 18 febbraio
1999, n. 28, ha pubblicato, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, parte seconda, del 25 maggio 2002, n. 122, un bando di gara
avente ad oggetto la realizzazione di un programma per la
costruzione, l’ammodernamento e l’acquisto di immobili destinati a
caserme ed alloggi di servizio. Il bando in sintesi prevede
l’affidamento ad un istituto di credito della realizzazione del
programma, previo suo finanziamento coperto da contributi pubblici
annuali.
A seguito della pubblicazione del suddetto bando di gara l’ANCE
(Associazione nazionale costruttori edili), ha inviato all’Autorita’
una segnalazione in ordine alla sua legittimita’ ed il Consiglio
dell’Autorita’, conformemente a quanto disposto nel suo regolamento
di funzionamento, stante il rilievo della questione ed il
coinvolgimento di molteplici interessi, ha convocato un’audizione che
si e’ tenuta il 17 luglio 2002. All’audizione hanno partecipato i
rappresentanti dell’ANCE, della Guardia di finanza, del Ministero
dell’economia e delle finanze e dell’ANIEM (Associazione nazionale
della piccola e media industria edile ed affini).
In particolare, il direttore generale dell’ANCE ha ribadito le
perplessita’, gia’ manifestate nell’esposto inoltrato, in ordine alla
mancata previsione nella legge 18 febbraio 1999, n. 28, e successive
modificazioni, dell’obbligo della banca di scegliere, ai fini
dell’esecuzione del programma de quo, un’impresa di costruzioni con
qualificazione SOA. Ha rilevato che il modello operativo sotteso al
bando di gara, data l’entita’ e la complessita’ delle opere da
realizzare, ha notevoli ripercussioni sul piano giuridico e su quello
economico-produttivo, risultando altresi’ estromesse dal mercato le
piccole e medie imprese. Ha inoltre posto in evidenza che vi sono
dubbi di natura tecnica in ordine ai criteri di aggiudicazione, in
quanto non sarebbe chiaro nel bando se la percentuale di sconto da
offrire riguardi solo il tasso di interesse del finanziamento oppure
anche le tariffe dei provveditorati regionali alle OO.PP. sulla base
dei quali andrebbero determinati i corrispettivi. Ha sottolineato la
notevole diversita’ di queste tariffe e l’impossibilita’ per i
concorrenti di offrire un ribasso medio che andrebbe calcolato
ponderando i diversi importi delle opere da realizzare in ogni
regione che, invece, al momento dell’offerta risultano ancora
individuate. In sostanza il contratto non sarebbe a prestazioni
corrispettive, ma di tipo aleatorio.
L’Ance si e’ espressa negativamente sulla configurabilita’, nella
fattispecie in esame, di un appalto di servizi, in base al rilievo
che l’acquisto di immobili da destinare a caserme richiede pur sempre
opere di ristrutturazione con costi sicuramente superiori ai valori
di acquisto. L’ANCE ha, infine, proposto, quale unica possibile
soluzione per fare salva la legittimita’ della procedura di cui
trattasi, che il bando prescriva che l’aggiudicatario debba, in fase
esecutiva, procedere alla scelta delle imprese esecutrici sulla base
di appositi criteri, fra i quali quello di possedere l’attestazione
SOA, tesi ad assicurare la scelta di imprese commisurate al tipo di
lavori da eseguire. Detta associazione ha ritenuto, inoltre, che
occorre inserire nella convenzione ulteriori clausole (quali, ad
esempio, il divieto di cessione del contratto o il divieto di
subappalto) consentendo in tal modo di superare ogni dubbio in ordine
alla configurazione di un appalto di lavori piuttosto che di servizi
e riconoscendo al contempo l’eccezionalita’ dell’istituto in oggetto.
Negli stessi sensi si e’ espresso l’ANIEM che peraltro ha
prospettato dubbi sulla configurabilita’ nella fattispecie di un
appalto di servizi.
La Guardia di finanza, in risposta ai dubbi esposti ha dato lettura
di una relazione predisposta in occasione dell’audizione. Ha
specificato, altresi’, che, prima della redazione del bando, erano
state contattate la Banca d’Italia e l’ABI, senza che questi enti
sollevassero obiezioni circa la possibilita’ che un istituto di
credito realizzi il programma congiuntamente ad un’impresa di
costruzioni, e che la legittimita’ della procedura e’ stata altresi’
confermata dal Consiglio di Stato con i pareri allegati alla
summenzionata relazione.
In particolare, la Guardia di finanza ha evidenziato che:
a) l’art. 29 della legge n. 28/1999 si limita ad istituire un
rapporto bilaterale tra l’amministrazione e l’istituto di credito, al
quale resta estranea l’impresa esecutrice;
b) prevale, inoltre, l’aspetto dei servizi, tenendo altresi’
conto dell’importo degli interessi passivi che la PA deve sostenere e
che incidono in misura prevalente.
I rappresentanti della Guardia di finanza e del Ministero
dell’economia e delle finanze hanno tuttavia ammesso che la legge n.
28/1999 e s.m. sia equivoca ed ambigua in ordine alla scelta del
soggetto esecutore, dando luogo ad una pluralita’ di interpretazioni
tra loro confliggenti, e hanno altresi’ mostrato la propria
disponibilita’ a modificare il bando di gara nel senso che sara’
indicato dall’Autorita’.

Considerato in diritto.
L’art. 29 della legge 18 febbraio 1999, n. 28, dispone che:
1. Al fine di assicurare una maggiore efficienza nell’attivita’
di contrasto dei fenomeni dell’evasione fiscale, attraverso una
migliore articolazione sul territorio delle strutture del Corpo della
Guardia di finanza ed una maggiore mobilita’ del personale, e’
autorizzata la realizzazione di un programma per la costruzione,
l’ammodernamento e l’acquisto di immobili destinati a caserme ed
alloggi di servizio, nonche’ per lo svolgimento delle relative
attivita’ di gestione.
2. Le risorse occorrenti per la realizzazione di detto programma
sono reperite attraverso la stipula di apposite convenzioni con una o
piu’ banche che dispongano di idonee strutture operanti da almeno un
quinquennio nel settore immobiliare, con particolare riguardo alle
esperienze nella valorizzazione del patrimonio immobiliare, nella
conservazione e manutenzione degli immobili e nell’amministrazione
del patrimonio, alle quali verra’ affidata l’esecuzione del progetto.
L’entita’ delle risorse assicurate dalle banche sara’ commisurata ad
un piano finanziario di ammortamento compatibile con quanto previsto
dal comma 4.
Cio’ posto, va rilevato che la soluzione delle questioni
interpretative discusse nell’audizione e di cui alle indicate
premesse, puo’ rinvenirsi anche senza prendere in esame il problema
della individuazione della natura del soggetto cui la legge
attribuisce l’esecuzione del programma e del tipo di rapporto
intercorrente tra lo stesso e l’amministrazione finanziaria. Il
Consiglio di Stato nel parere in atti, dell’adunanza generale, in
data 6 dicembre 2000, n. 1504, ha ritenuto che la norma indicata
prevede una sorta di combinazione tra l’istituto del project
financing (in cui il promotore presenta alle amministrazioni
aggiudicatici proposte di realizzazione di opere pubbliche da
finanziare con risorse totalmente o parzialmente con fondi privati) e
il general contractor (figura di recente introdotta nell’ordinamento
interno dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1, lettera f) che
si riferisce all’esecutore il quale assume su di se’ l’obbligo di
eseguire con qualsiasi mezzo l’opera pubblica corrispondente alle
esigenze del soggetto aggiudicatore garantendo certezza di tempi,
costi e buona esecuzione.
Se infatti il trasferimento all’esecutore del programma dei poteri
pubblicistici relativi alle operazioni giuridiche e materiali
concernenti l’esecuzione delle singole opere richiama nuovamente
nell’ordinamento italiano un’ipotesi di concessione di servizi (di
committenza) quale elaborata dalla giurisprudenza del Consiglio di
Stato, con la quale, in particolare, in relazione ad attivita’ molto
complesse, al concessionario viene fatto carico di svolgere una serie
di servizi inerenti anche alle fasi organizzative dell’intervento,
dalla progettazione sino allo svolgimento delle gare, alla direzione
dei lavori e collaudi (Consiglio di Stato., sez. II, 21 dicembre
1994, n. 2698, e sez. IV 18 gennaio 1996, n. 54), e’ anche vero che
parlare di realizzazione di un programma di costruzione e
ammodernamento e di esecuzione del progetto richiama connotati
dell’appalto di lavori.
Quel che emerge con certezza, come pure rilevato nell’adunanza
generale del Consiglio di Stato, che l’art. 29 della legge n. 28/1999
in esame, prevede sostanzialmente un procedimento anomalo (rispetto
alle modalita’ ordinarie di esecuzione dei lavori pubblici) per la
realizzazione del(l’ivi) programmato intervento.
L’aver stabilito, in particolare, che all’ente finanziatore venga
anche affidata l’esecuzione del progetto e’ stato inteso
dall’amministrazione finanziaria come autorizzazione a redigere (come
e’ stato fatto in concreto) il solo programma complessivo dei
previsti interventi, rimettendo alla banca o alle banche
finanziatrici le attivita’ concernenti la prog…

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