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Appalti d’Opera Pubblica

Appalti d'Opera Pubblica - Strumenti di tutela per i dipendenti dell'appaltatore e del subappaltatore.
Circolare Ministeriale

Oggetto: Appalti d’Opera Pubblica – Strumenti di tutela per i
dipendenti dell’appaltatore e del subappaltatore. 1. PremessaSi
avverte in maniera sempre più pressante la necessità di rendere
maggiormente incisiva ed efficace l’azione di vigilanza sul lavoro
negli appalti pubblici, anche in considerazione del fatto che tra gli
impegni normativi assunti dal Governo, dalle Regioni e dalle Parti
sociali, attraverso la redazione di Carta 2000, è contemplato, tra gli
altri, quello di assicurare standards di sicurezza elevati nel settore
degli appalti.La particolare attenzione, inoltre, per il lavoro nei
cantieri, mostrata di recente dal Governo attraverso l’impegno assunto
in sede di “Patto sociale per lo sviluppo e l’occupazione“, la
formulazione di un disegno di legge presentato di recente da questo
Ministero e finalizzato a valorizzare il costo della manodopera tra
gli elementi di qualificazione del valore dell’appalto (attraverso il
riferimento al costo del lavoro per la determinazione del costo delle
gare d’appalto), inducono necessariamente a richiamare l’attenzione di
codesti uffici anche sulle problematiche relative agli strumenti di
tutela dei lavoratori, che l’ordinamento appresta nel campo degli
appalti di lavori pubblici.In particolare, ci si riferisce alle norme
concernenti i rapporti tra committente ed appaltatore da un lato e tra
appaltatore e subappaltatore dall’altro, sotto i vari profili
dell’osservanza dei contratti collettivi nazionali, della materia
contributiva nonché di quella concernente la sicurezza sui luoghi di
lavoro.Ciò al fine di indirizzare l’intervento degli organi ispettivi
verso una duplice indagine che sia idonea:-da un lato, con riferimento
al controllo del rapporto tra committente ed appaltatore, a
coinvolgere il committente stesso sia nelle tematiche riguardanti la
sicurezza, la regolarità contributiva e contrattuale sia in quelle
concernenti l’informazione che ai committenti stessi va data in caso
di accertata irregolarità; -dall’altro, in relazione al controllo del
rapporto tra appaltatore e subappaltatore, ad evidenziare il vincolo
di solidarietà che astringe entrambi, anche in forza
dell’autorizzazione che il committente deve rilasciare per
l’esecuzione delle opere in subappalto.Si intende, in altre parole,
richiamare l’attenzione di codeste Direzioni Provinciali del lavoro –
attraverso una ricognizione delle norme disciplinanti la materia de
qua – sulla possibilità, attribuita al committente dall’ordinamento,
di esperire azioni contrattuali nei confronti dell’appaltatore qualora
il medesimo si renda inadempiente agli obblighi convenzionali in senso
stretto, previdenziali, nonché a quelli previsti in materia di
sicurezza.A tal proposito, si evidenzia a codesti uffici periferici
l’opportunità di contribuire, attraverso apposite segnalazioni alle
Amministrazioni competenti (Enti committenti) – ferma restando la
comunicazione di reato all’autorità giudiziaria per i corrispondenti
illeciti penali -, all’attuazione della tutela operante sul piano
strettamente civilistico. 2. Rapporto tra committente ed
appaltatoreOccorre richiamare in via preliminare e ai fini di una
corretta applicazione delle leggi riguardanti l’osservanza del CCNL,
della materia contributiva e della sicurezza sul lavoro, il D.P.R. 16
luglio 1962, n.1063 (Approvazione del capitolato generale d’appalto
per le opere di competenza del Ministero dei lavori pubblici), il
quale, all’art.17, prevede che nei contratti sarà stabilito di regola
che l’appaltatore è obbligato ad applicare ai lavoratori dipendenti
condizioni normative e retributive non inferiori a quelle risultanti
dai contratti collettivi di lavoro vigenti nella località e nei tempi
in cui si svolgono i lavori. L’art.19 prevede espressamente che
l’appaltatore deve osservare le norme e prescrizioni dei contratti
collettivi, delle leggi e dei regolamenti sulla tutela, protezione,
assicurazione ed assistenza dei lavoratori.L’art.36 della legge n.
300/70 dispone altresì che nei capitolati di appalto attinenti
all’esecuzione di opere pubbliche deve essere inserita la clausola
esplicita determinante l’obbligo per l’appaltatore di applicare o di
far applicare nei confronti dei lavoratori dipendenti condizioni non
inferiori a quelle risultanti dai contratti collettivi di lavoro della
categoria e della zona. Il comma 2 della stessa disposizione specifica
ulteriormente che tale obbligo dovrà essere osservato sia nella fase
di realizzazione degli impianti o delle opere che in quella
successiva, per tutto il tempo in cui l’imprenditore beneficia delle
agevolazioni finanziarie. “Ogni infrazione di detto obbligo che sia
accertata dall’Ispettorato del lavoro viene comunicata immediatamente
ai Ministri nella cui amministrazione sia stata disposta la
concessione del beneficio o dell’appalto. Questi adotteranno le
opportune determinazioni fino alla revoca del beneficio, e nei casi
più gravi o nel caso di recidiva potranno decidere l’esclusione del
responsabile, per un tempo fino a 5 anni, da qualsiasi ulteriore
concessione di agevolazioni finanziarie o creditizie ovvero da
qualsiasi appalto.“ Si tratta, dunque, di norme che disciplinano le
clausole relative alla tutela dei lavoratori dal punto di vista
fisico, previdenziale e retributivo.Ulteriori obblighi a carico
dell’impresa appaltatrice dei lavori, imposti pur sempre nella
prospettiva della tutela del lavoratore subordinato, sono previsti
dall’art. 18 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per
la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi
forme di manifestazione di pericolosità sociale), secondo cui
l’appaltatore di opere pubbliche è tenuto ad osservare integralmente
il trattamento economico e normativo stabilito dai contratti
collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la
zona nella quale si svolgono i lavori; è altresì responsabile in
solido dell’osservanza delle norme anzidette da parte dei
subappaltatori nei confronti dei loro dipendenti per le prestazioni
rese nell’ambito del subappalto. Si prevede poi l’obbligo a carico
dell’impresa appaltatrice dei lavori di provvedere alla trasmissione
all’amministrazione o all’ente committente, prima dell’inizio dei
lavori, della documentazione di avvenuta denuncia agli enti
previdenziali, nonché l’obbligo di predisporre, sempre prima
dell’inizio dei lavori, il piano di sicurezza e quello operativo per
la tutela fisica dei lavoratori, piani che dovranno essere messi a
disposizione delle autorità competenti preposte alle verifiche
ispettive di controllo dei cantieri.Il D.Lgs. 19 dicembre 1991, n. 406
(Attuazione della direttiva 89/440/CEE in materia di procedure di
aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici) prevede, poi,
all’art.18, che può essere escluso dalla procedura di appalto il
concorrente che non sia in regola con gli obblighi concernenti le
dichiarazioni ed i conseguenti adempimenti in materia di contributi
sociali secondo la legislazione italiana o la legislazione dello Stato
di residenza. L’amministrazione aggiudicatrice deve chiedere agli
offerenti oppure ai partecipanti ad una procedura di appalto di
indicare che hanno tenuto conto, nella preparazione della propria
offerta, degli obblighi relativi alle disposizioni in materia di
sicurezza, di condizioni di lavoro e di previdenza e assistenza in
vigore nel luogo dove devono essere eseguiti i lavori.L’art. 17, L. 12
marzo 1999, n. 68, prevede infine l’obbligo per le imprese, sia
pubbliche che private, che partecipano a bandi per appalti pubblici o
intrattengono rapporti convenzionali o di concessione con pubbliche
amministrazioni, di presentare preventivamente alle stesse la
dichiarazione del legale rappresentante circa la regolare posizione
rispetto alle norme disciplinanti il lavoro dei disabili, accompagnata
dalla certificazione attestante il rispetto delle norme contenute
nella stessa legge n. 68/99, concernente i l diritto al lavoro dei
disabili medesimi. Da quanto fin qui evidenziato emerge chiaramente
come da più parti scaturisca un’obbligazione ex lege del datore di
lavoro-appaltatore di provvedere al rispetto della normativa statale e
collettiva posta a tutela, protezione, assicurazione ed assistenza dei
lavoratori.In realtà, non appare infondato ritenere che lo stesso
oggetto del contratto d’appalto d’opera pubblica (oggetto inteso come
contenuto sostanziale del contratto, come ciò che le parti
stabiliscono) risenta necessariamente delle statuizioni normative
dettate a tutela dei lavoratori posti alle dipendenze dello stesso
appaltatore.Considerato che i lavoratori rappresentano una costante
ineliminabile nell’organizzazione del lavoro di impresa, la normativa
posta a loro tutela informa di sé necessariamente lo stesso oggetto
del contratto d’appalto d’opera pubblica, a tal punto da contribuire
alla sua stessa determinazione.Gli stessi principi di qualità,
professionalità e correttezza di cui all’art. 8 della L. n. 109/94,
così come da ultimo modificata dalla L. n. 415 del 1998, rappresentano
un’ulteriore conferma di come il contenuto del contratto d’appalto
pubblico sia necessariamente integrato dall’impianto normativo posto a
tutela dei lavoratori: vengono infatti annoverati tra i requisiti di
qualificazione anche quelli relativi alla regolarità contributiva e
contrattuale, ivi compresi i versamenti alle casse edili.In verità, la
regolamentazione degli interessi contrattuali, oltre che scaturire da
ciò che le parti intendono realizzare conformemente alla loro volontà,
trae origine altresì dalle fonti di integrazione del contratto
medesimo.L’art. 1374 c.c. dispone infatti che “il contratto obbliga le
parti non soltanto a quanto è nel medesimo espresso, ma anche a tutte
le conseguenze che ne derivano secondo la legge o, in mancanza,
secondo gli usi e l’equità.“Orbene per ciò che più direttamente
concer…

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