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Riforma dell'apparato sanzionatorio in materia di lavoro. Meccanismi ...

Riforma dell'apparato sanzionatorio in materia di lavoro. Meccanismi sanzionatori e struttura degli illeciti previsti dai Decreti legislativi n. 566 del 09.09.94 e n. 758 del 19.12.94
Circolare Ministeriale

In base alla delega contenuta nella legge 6 dicembre 1993, n.
499, sono stati emanati, nel corso del 1994, vari decreti legislativi
(n. 211 del 24 marzo 1994, in tema di omesso versamento delle ritenute
previdenziali ed assistenziali; n. 566 del 9 settembre 1994 in tema di
tutela del lavoro minorile, delle lavoratrici madri e lavoro a
domicilio; n. 758 del 19 dicembre 1994, recante modificazioni alla
disciplina sanzionatoria in materia di lavoro) con i quali è
stato ampiamente innovato il sistema punitivo per le violazioni alle
norme a tutela del lavoro ed è stato quasi completato un
laborioso e complesso disegno di riforma di tutto l’apparato
sanzionatorio, che era iniziato con la legge 24 novembre 1981, n. 689.
PRINCIPI GENERALI La chiave di lettura delle modiche apportate con il
D.Lgs. n. 566 alla disciplina sanzionatoria in materia di tutela del
lavoro minorile, delle lavoratrici madri e dei lavoratori a domicilio,
non presenta sostanzialmente difficolta` di rilievo, in quanto la
struttura degli illeciti è rimasta immutata, essendosi il
legislatore, in conformità del resto ai principi direttivi
della legge di delega, limitato a rafforzare le sanzioni penali (che
in precedenza non prevedevano l’arresto) per i comportamenti
suscettibili di mettere a repentaglio la salute e l’integrità
psicofisica delle particolari sopracitate categorie di lavoratori ed a
trasformare, graduandone la sanzione in ragione della gravità
delle violazioni, in illeciti amministrativi tutti gli altri reati
previsti dalle rispettive leggi di tutela. Non altrettanto può
dirsi, invece, per alcune fattispecie di violazioni in materia di
lavoro che precedentemente costituivano reato, ricomprese, nel Capo I
del decreto legislativo n. 758, per le quali, dovendosi escludere, in
ossequio alla legge di delega, ogni forma di sanzione proporzionale,
il legislatore delegato ha dovuto far ricorso ad una tecnica
sanzionatoria che si prospetta del tutto nuova e che pertanto è
destinata a far molto discutere. MECCANISMI SANZIONATORI E STRUTTURA
DEGLI ILLECITI Per quanto concerne l’inosservanza di disposizioni sul
lavoro straordinario nelle aziende industriali (art. 2);
l’inosservanza di disposizioni sull’orario di lavoro più in
generale (artt. 3 e 5); l’inosservanza dei riposi domenicali e
settimanali (art. 6); l’assunzione al lavoro di persone non munite di
regolare libretto di lavoro e la mancata consegna del libretto al
lavoratore al termine del rapporto (art. 8); la violazione delle norme
relative alla conservazione del posto per i chiamati alle armi (art.
9) e per richiamo alle armi (art. 12); l’inosservanza dei contratti
collettivi obbligatori "erga omnes" concernenti i minimi di
trattamento economico e normativo per i lavoratori (art. 13); la
violazione dell’obbligo di riconoscere ai lavoratori a tempo
determinato le ferie, la tredicesima mensilità e ogni altro
trattamento in atto presso la stessa impresa per i lavoratori assunti
a tempo indeterminato (art. 14), il decreto legislativo n. 758 ha
previsto sanzioni diverse a seconda che l’inosservanza coinvolga fino
a cinque o più di cinque lavoratori ovvero si sia protratta,
limitatamente alle fattispecie relative alla disciplina dell’orario di
lavoro, nel corso dell’anno solare, per più di cinquanta
giorni. Nella prima ipotesi (violazione riferita a non più di
cinque lavoratori) la sanzione amministrativa è stata fissata
in limiti edittali che vanno da lire cinquantamila a lire
trecentomila; nella seconda ipotesi da lire trecentomila a lire
duemilioni, salvo che per le violazioni di cui agli articoli 9 e per
la prima ipotesi dell’art. 12, dove l’importo della sanzione, va da
lire duecentomila ad un milione. Sulla base della struttura e del
contenuto di alcune delle norme sopra menzionate che tutelano spesso
beni collettivi e solo in via mediata interessi individuali,
nonché in considerazione della circostanza che l’inosservanza
delle stesse, nella realtà sociale e più propriamente
nell’ambito aziendale, si prospetta con sistematicità e
comunque con una certa frequenza un’autorevole dottrina ha annoverato
le fattispecie normative in esame nell’ambito degli illeciti
così detti "abituali", in quanto la loro
realizzazione tipica avviene (illecito necessariamente abituale) e in
altri casi puo` avvenire (illecito eventualmente abituale) con una
reiterazione di atti che non determina necessariamente una
pluralità di violazioni. In dette fattispecie, del resto, il
numero dei lavoratori coinvolti nell’inosservanza o la durata nel
tempo della stessa, se costituiscono indubbiamente indici della
gravita` del comportamento antigiuridico e quindi un parametro per la
commisurazione in concreto della sanzione, non si risolve sempre in
una pluralita` di offese, dal momento che la reiterazione della
condotta (commissiva od omissiva) del trasgressore va valutata in una
dimensione obiettivamente unitaria che si desume dalla
"ratio" della "incriminazione" e dalla natura
dell’interesse protetto nonché spesso dalla stessa struttura
della fattispecie tipica. Valutazioni simili sono state già,
del resto, prospettate da questo Ministero in altra circostanza
(vedasi Circolare M.L.P.S. Direz. Gen. AA.GG. e Personale – Div. VII –
n. VII/2/4548 dell’11.07.87), in tema di sanzioni amministrative
previste dal D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, allorché si
è posto l’accento su certi comportamenti del datore di lavoro
in materia di tenuta dei libri di matricola e di paga che, quantunque
ricorrenti, non costituiscono affatto, a certe condizioni ed in
presenza di determinati presupposti, una pluralità di illeciti.
Si prenda, al riguardo, ad esempio la norma di cui all’art. 2 del
D.Lgs. n. 758, che presuppone, per la sua realizzazione, proprio una
reiterazione di atti dal momento che l’effettuazione di lavoro
straordinario, fuori dei casi consentiti è punita a condizione
che esso "non abbia carattere meramente saltuario", abbia
cioè per l’appunto, carattere di abitualità. Il fatto
punito prescinde, di conseguenza, dal numero dei lavoratori coinvolti
nell’esecuzione di lavoro straordinario e dai giorni di esecuzione ed
il suo eventuale frazionamento in una serie di atti cronologicamente
distanziati non solo non consente di rilevare una pluralità di
illeciti, ma anzi rappresenta requisito necessario per la
realizzazione della fattispecie di un’unica offesa all’oggetto
giuridicamente tutelato (costituito essenzialmente dal divieto di far
ricorso al lavoro straordinario in assenza di determinati
presupposti), che assume indubbiamente una diversa, più
accentuata gravità quando il fenomeno supera certe dimensioni,
sì da aver indotto il legislatore a prevedere come fattispecie
autonoma aggravata il fatto che abbia connotati di un certo rilievo
(coinvolgimento di più di cinque lavoratori o durata, nel corso
dell’anno solare, per più di cinquanta giorni). In quest’ultima
ipotesi, proprio per la maggiore rilevanza della violazione e per
consentire all’Autorità amministrativa competente di sanzionare
il comportamento illecito nel modo più adeguato, è stata
esclusa la stessa possibilità del ricorso al pagamento in
misura ridotta ex art. 16 della legge n. 689 del 1981. Considerazioni
analoghe a quelle sinora svolte possono essere prospettate in ordine
alle violazioni di cui agli articoli 3 e 5 del decreto legislativo in
questione, che configurano, in ogni caso, illeciti solo eventualmente
abituali, in quanto per la realizzazione delle fattispecie perseguite
la reiterazione dei comportamenti antigiuridici appare solo probabile
ma certamente non necessaria. Specifiche ed ulteriori considerazioni
si rendono invece necessarie in ordine alle violazioni previste dagli
articoli 6 (riposo domenicale e settimanale), 8 (libretto del lavoro),
9 (conservazione del posto per chiamata alle armi), 12 (conservazione
del posto per richiamo alle armi), 13 (minimi di trattamento economico
e normativo) e 14 (contratti di lavoro a tempo determinato) anche se
poi la struttura di queste norme (che evidenzia il fenomeno di una
reiterazione di comportamenti omogenei) ha indotto in definitiva il
legislatore a stabilire che il fatto o i fatti puniti debbano
prescindere dal numero dei lavoratori, circostanza che assume,
viceversa, rilievo soltanto ai fini della determinazione in concreto
della sanzione ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 della
legge n. 689 del 1981. E` vero che anche una sola assunzione in
violazione delle disposizioni sul libretto di lavoro o la mancata
concessione di un riposo settimanale e così via dicendo arreca
pregiudizio all’interesse del lavoratore di volta in volta coinvolto
nell’inosservanza, il quale può essere considerato soggetto
passivo dell’inosservanza medesima, ma è noto come anche la
pluralità di soggetti passivi non sia di per sé
indicativa di una pluralità di illeciti o di reati, se non nel
caso in cui la norma tuteli interessi altamente e strettamente
personali (come la vita, l’integrità fisica, la
libertà). Negli casi, più fatti naturalisticamente
distinti possono senz’altro essere valutati in un’ottica unitaria,
scelta questa in concreto operata dal legislatore con il decreto in
esame, come sta a comprovare la circostanza che solo un comportamento
lesivo di un certo rilievo (inosservanza riferita a più di
cinque lavoratori) è stato ritenuto di diversa autonoma e
particolare gravità e, come tale, punito con una più
consistente sanzione. A conclusioni diverse si deve invece p…

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