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Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legisla...

Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi
Circolare Ministeriale

Sono passati quindici anni dall’emanazione della circolare
della Presidenza del Consiglio dei ministri in data 24 febbraio 1986,
che dettava regole e raccomandazioni sulla formulazione tecnica dei
testi legislativi. Si trattò del primo tentativo, attuato d’intesa con
le Presidenze dei due rami del Parlamento, di dare avvio al
procedimento di miglioramento qualitativo della produzione
legislativa, attraverso l’affinamento e l’omogeneizzazione della
tecnica di formulazione dei testi.
Quella circolare ha dato i suoi frutti ed ha stimolato l’attenzione al
valore della qualità nella redazione dei testi normativi. Valore che
consiste nella stessa intelligibilità di tali testi e, quindi, nella
complessiva trasparenza del procedimento formativo delle norme.
Da quella data molti mutamenti sono intervenuti. Dal confronto di
tecniche legislative diverse osservate da Comunità internazionali e da
altri Stati, alle modificazioni del regolamento della Camera dei
deputati che ha istituito il vaglio del Comitato per la legislazione,
alla recente attenzione per l’analisi di impatto della regolazione
(AIR), alle modalità di conservazione e trattamento dei testi con
strumenti informatici, che postulano il ricorso a metodi omogenei di
catalogazione.
Da ciò l’avvertita esigenza di dare corso ad una revisione di quelle
regole e raccomandazioni, rinnovando, a tal fine, la collaborazione
istituzionale con le Presidenze della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Alla presente circolare seguirà la predisposizione, a cura del
Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza
del Consiglio dei ministri, di una guida sulla redazione dei testi
normativi. Tale guida formulerà sulla base del contenuto della
presente circolare, ed in modo più analitico, le regole e le
raccomandazioni ivi contenute, completandole con riferimento alla
redazione dei testi regolamentari.AllegatoRegole e
raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi (1)
1. Titolo dell’atto legislativo
a) Nel titolo dell’atto legislativo è esplicitato almeno
l’oggetto principale della disciplina normativa. Non sono quindi
adottate né espressioni generiche, né semplici citazioni per data e
numero di promulgazione o emanazione di leggi e decreti (c.d. titoli
„muti“). Il titolo dei progetti di legge è pertanto adeguatamente
riformulato se, nel corso dell’iter, vengono introdotte rilevanti
modifiche. Nel titolo sono in particolare specificati i seguenti
elementi, ove essi costituiscano il contenuto esclusivo o prevalente
dell’atto: 1) la presenza di deleghe legislative; 2) l’atto o gli atti
oggetto di modifica; 3) la normativa comunitaria recepita o la
modifica di atti di recepimento, indicando sempre la normativa
comunitaria di riferimento; 4) il carattere derogatorio rispetto alla
legislazione vigente. Nel titolo è inoltre indicato l’oggetto delle
disposizioni tributarie eventualmente contenute nell’atto (articolo 2,
comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212).02. Aspetti
generali dell’atto legislativo
a) L’atto legislativo disciplina materia omogenea. La
ripartizione delle materie all’interno dell’atto è operata assicurando
il carattere omogeneo di ciascuna partizione, ivi compreso l’articolo,
nonché di ciascun comma all’interno dell’articolo.
b) Ogni precetto normativo contenuto nell’atto è formulato
evitando qualsiasi ambiguità semantica e sintattica e rispettando, per
quanto possibile, sia il principio della semplicità che quello della
precisione.
c) Le disposizioni derogatorie e quelle che disciplinano casi
particolari richiamano la disposizione generale cui fanno eccezione.
d) Le disposizioni contenenti deleghe legislative, ai sensi
dell’articolo 76 della Costituzione, recano i seguenti elementi: 1) il
destinatario della delega (il Governo); 2) il termine per l’esercizio
della delega e l’eventuale termine per l’emanazione di disposizioni
integrative o correttive; 3) l’oggetto della delega; 4) i principi e i
criteri direttivi (che devono essere distinti dall’oggetto della
delega). Il termine „delega“ è usato esclusivamente in presenza di una
delegazione legislativa con la formula: „Il Governo è delegato ad
adottare…“. È inoltre sempre indicata la denominazione propria
dell’atto da emanare (decreto legislativo) ed è precisato se la delega
può essere esercitata con uno o più atti. Le disposizioni di delega
sono contenute in un apposito articolo. Un articolo non può contenere
più di una disposizione di delega.
e) Le disposizioni che attribuiscono al Governo un potere
regolamentare specificano sempre se si tratta di regolamenti di
esecuzione, di delegificazione, di organizzazione o ministeriali,
richiamando espressamente, a seconda dei casi, i relativi commi
dell’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Nel caso di
regolamenti di delegificazione sono altresì indicate le norme generali
regolatrici della materia.
f) Le disposizioni che prevedono l’emanazione di un testo unico
indicano sempre se il predetto testo è retto da una delega legislativa
o da una mera autorizzazione alla raccolta di norme, nonché se il
testo unico deve essere redatto ai sensi dell’articolo 7 della legge 8
marzo 1999, n. 50, ovvero secondo un’autonoma disciplina.
g) Le disposizioni che prevedono una pronuncia parlamentare su
atti o schemi di atti non individuano l’organo parlamentare competente
(salva l’attribuzione per legge della predetta pronuncia ad un
organismo bicamerale) e prevedono la trasmissione dell’atto „al
Parlamento“.
h) Le disposizioni che prevedono adempimenti a carico delle regioni o
degli enti locali o che delegano, trasferiscono o conferiscono compiti
e funzioni non individuano direttamente gli organi competenti né il
tipo di atto da emanare.Raccomandazioni
Qualora l’atto legislativo contenga una disciplina organica
di una determinata materia, si raccomanda che l’ordine delle
disposizioni contenute nell’atto osservi la seguente sequenza:
a) parte introduttiva, contenente „disposizioni generali“: finalità
dell’atto e principi generali espressi in modo da facilitarne
l’interpretazione (sono da escludere norme meramente programmatiche o
semplici dichiarazioni di intenti non attinenti alle finalità
dell’atto); ambito di operatività dell’atto, con una definizione,
chiara ma non rigida, del campo di applicazione, sia oggettivo che
soggettivo; definizioni;
b) parte principale, contenente: disposizioni sostanziali e
procedurali relative alla materia disciplinata; eventuali previsioni
sanzionatorie; indicazione delle strutture pubbliche coinvolte
nell’intervento normativo (copertura amministrativa) e disposizioni
finanziarie;
c) parte finale, contenente: disposizioni relative all’attuazione
dell’atto; disposizioni di coordinamento normativo (volte a chiarire
anche l’ambito di applicazione delle nuove disposizioni relativamente
ad altre già vigenti); disposizioni abrogative; disposizioni
transitorie;
d) disposizioni sull’entrata in vigore dell’atto e sulla decorrenza (o
scadenza) di efficacia di singole disposizioni.
Occorre distinguere le finalità da elementi delle fattispecie da
disciplinare. È opportuno non inserire in ogni disposizione le
finalità, raggruppandole nella parte introduttiva.
In un atto che contenga principi fondamentali per l’esercizio, da
parte delle regioni, della potestà legislativa concorrente di cui
all’articolo 117 della Costituzione, è opportuno che i predetti
principi siano collocati in una parte dell’atto diversa da quella
eventualmente contenente norme immediatamente applicabili in assenza
di leggi regionali ovvero applicabili a decorrere da una data
prefissata, in caso di mancato adeguamento della legislazione
regionale ai principi medesimi.
Le disposizioni concernenti la copertura finanziaria sono
preferibilmente accorpate in un unico articolo.
È opportuno che le disposizioni transitorie indichino un ambito
temporale definito per la loro applicazione.
È opportuno che ciascun articolo sia costituito da un numero limitato
di commi.3. Rapporti tra atti normativi
a) È privilegiata la modifica testuale („novella“) di atti
legislativi vigenti, evitando modifiche implicite o indirette.
b) Non si ricorre alla tecnica della novellazione nel caso di
norma transitoria, con particolare riguardo a testi unici.
c) Se un atto ha subito modifiche, eventuali „novelle“ sono
riferite all’atto modificato e non agli atti modificanti.
d) Occorre inserire correttamente eventuali termini per
l’adozione di atti previsti da una „novella“: infatti l’espressione
„dalla data di entrata in vigore della presente legge (o del presente
decreto)“, inserita nella „novella“, comporta la decorrenza dalla data
di entrata in vigore dell’atto modificato. Pertanto, ove si intenda
far decorrere il termine dalla data di entrata in vigore dell’atto
modificante, occorre inserirlo in autonoma disposizione posta fuori
della „novella“.
e) Non si ricorre all’atto legislativo per apportare modifiche
frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che
questi ultimi presentino un diverso grado di „resistenza“ ad
interventi modificativi successivi.
f) Qualora si intenda disciplinare con legge una materia già
oggetto di delegificazione, si opera non mediante „novella“ di atti di
rango subprimario, bensì mediante autonoma disposizione legislativa
chiarendo: 1) ove possibile, le parti dell’atto secondario che sono
abrogate; 2) se la modifica comporta anche un aggiornamento dei
principi della delegificazione; 3) se in futuro permane
l’autorizzazione già conferita al Governo a disciplinare la materia
con regolamento.
g) La cosiddetta formula abrogativa esplicita innominata (del
genere: „tutte le disposizioni incompatibili con la presente legge
sono abrogate“) non è utilizzata. Essa è superflua, essendo una
inutile e, al limite, equivoca ripetizione del principio stabilito, in
via gen…

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